Yeni Anayasa Düzeninde Temel İlkeler ve Hükûmet Sistemi Tercihi

Türkiye, yeni anayasa yapma konusunda yavaş yavaş da olsa bir yol ayrımına geliyor. Bu yol ayrımı, barış ve çözüm süreci olarak adlandırılan “Kürt sorununu çözme süreci”nin iyice hız kazanmasını beklediğimiz yaz aylarında daha da belirginleşecek gibi görünüyor. Anlaşılan o ki, bütünüyle yeni bir anayasa düzeninin inşâ edilmesi mümkün olamazsa, kısmî anayasa değişikliğine gidilmesi kaçınılmaz bir alternatif yol olarak gündeme gelecek. Bunun en önemli sebeblerinden biri, AK Parti’nin başkanlık sistemi önerileriyle alevlenen hükûmet sistemi tartışmalarının esas zeminini oluşturan kurulu anayasa düzeninindeki çarpıklıklar. Bu çarpıklıkların en başında da parlâmenter bir sistemi tercih etmiş gibi görünen 1982 Anayasası’nın bu sistem tercihiyle bağdaşmayan bir biçimde aşırı yetkili bir Cumhurbaşkanı makamı yaratmış olması. Mevcut sistem “yetkili ama sorumsuz” bir Cumhurbaşkanlığı makamı yaratmış olmakla, baştan itibâren çarpık bir yapıya sâhipti. Bu çarpıklık, hiçbir değişiklik yapılmadığı takdirde, Cumhurbaşkanı’nın halk oyu ile seçileceği 2014’ten itibaren yeni çelişkiler ve krizler yaratmaya da aday görünüyor. Bu nedenle, sistemin bir şekilde yetki-sorumluluk birlikteliğini de dikkate alan bir mantıkî tutarlılık ve hukukî düzgünlük içinde yeniden inşâ edilmesi gerekiyor. Bu çerçevede de, tipik alternatifler olarak başkanlık ve parlâmenter sistem tercihleri ve bu tipik alternatiflerin bazı özelliklerini kendi içinde taşıyabilen yarı başkanlık veya partili cumhurbaşkanı gibi ara tercihler de konuşulmakta.

Bu raporda yeni anayasa düzenine ilişkin olarak yapılan başkanlık sistemi-parlâmenter sistem eksenli tartışmaları ele almayı amaçlamaktayız. Bunu yaparken de, hükûmet sistemi tercihi ne olursa olsun yeni anayasa düzeninde mutlaka varolması gereken bazı temel ilkelerin tesbit edilebileceğini kabûl etmekteyiz. Bir diğer deyişle hükûmet sistemi tercihi ister başkanlık, ister parlamenter, ister bir ara tip olan yarı-başkanlık veya son zamanlarda ifâde edildiği biçimiyle “partili cumhurbaşkanı olan parlâmenter sistem” olsun, hak ve özgürlükler, yargı bağımsızlığı ve tarafsızlığı ve adem-i merkeziyetçilik gibi temel konularda değişmez ilkelerin geçerli olduğunu düşünmekteyiz.  Bundan sonra, belirlenen bu temel ilkeler doğrultusunda, başkanlık sistemi ve parlamenter sistem ayrı ayrı ve hem kavramsal tipik özellikleri, hem de dünya üzerindeki somut varoluş özellikleri bakımından ele alınacak ve iki sistemin de Türkiye bağlamında bir değerlendirmesi yapılmaya çalışılacaktır.

I.                   Yeni Anayasa Düzeninde Olması Gereken Temel İlke ve Kurallar

Bilindiği gibi anayasa, bir devletin temel kurumsal yapısını ve işleyişini belirleyen bir normlar bütünüdür. Bunun yanında, yine anayasalar devlet faaliyetinin sınırlarını çizmek, devletin insan hakları ve temel özgürlüklere saygılı olmasını temin etmek için çeşitli temel ilke, kural ve mekanizmalar içermektedirler. Tabiî bütün bunlara ek olarak, her anayasa bir devlet, toplum ve siyaset felsefesine dayanır. Kuşkusuz, bir anayasada bu üç unsurla ilgili normlar arasında bir uyum, bir tutarlılık olması gerekmektedir.

1. Devlet, Toplum ve Siyaset Felsefesi

Sıklıkla vurgulandığı üzere, 1982 Anayasası otoriter bir anayasa niteliğindedir. Bu nitelik, Anayasa metnine dâhil edilmiş olan “Başlangıç” bölümündeki ifâdelerden de çok net olarak görülmektedir. 1982 Anayasası’nın devlet anlayışı, özellikle ve öncelikle temel hak ve özgürlüklere dayalı bir hukuk düzeniyle sınırlandırılmasını içeren “modern anayasa kavramı”na tamamen ters düşmektedir. Daha ilk cümlesinde bu anayasanın “Türk Vatanı ve Milletinin ebedi varlığını ve Yüce Türk Devletinin bölünmez bütünlüğünü belirle”diği ve Atatürk milliyetçiliği doğrultusunda, “Türkiye Cumhuriyeti’nin ebedî varlığı”nı esas aldığı vurgulanmaktadır.

1982 Anayasası’nı belirleyen bu otoriter nitelikle ilgili en azından şu iki temel sorunun varlığı kuşkusuzdur. Bunlardan ilki, Anayasa’nın bir yandan insan hakları ve temel özgürlüklere saygıyı bu otoriter, milliyetçi ve devletçi anlayışa tâbi olarak düzenlerken diğer yandan “temel hak ve hürriyetlerle” ilgili uluslararası andlaşmaları kanunların üzerinde sayan bir yaklaşımı benimsemiş olması arasındaki çelişkidir. 2004 yılındaki Anayasa değişikliklerinden sonra ortaya çıkan bu çelişki pratikte pek çok somut uyuşmazlıkta sorun yaratmaktadır. Sorunun özü Anayasa’nın normlar hiyerarşisindeki üstün konumundan kaynaklanmaktadır. Uygulamada Anayasa ve “anayasaya uygun yasa” hükümlerinin mi, yoksa uluslararası temel hak ve özgürlüklerle ilgili normatif ölçülerin mi esas alınacağı konusunda ortaya çıkan belirsizliklerin hemen tümünde yargı pratiği Anayasa ve yasa hükümlerinin esas alınması yönünde olmuştur. Dolayısıyla, uygulamanın değişmesi ve modern anayasa anlayışına uygun bir pratiğin ortaya çıkabilmesi için 1928 Anayasası’nın bu iç çelişkisini gideren bir yenileşmeye gerek vardır. 

Buna ek olarak belirtilmesi gereken ve belki de daha temel bir diğer sorun ise, 1982 Anayasası’nın devlet, toplum ve siyaset alanını düzenlemeye yönelik temel ilke ve kurallarıyla modern anayasa kavramıyla ve Türkiye toplumun çoğulcu niteliğiyle açıkça ters düşmesidir. Anayasa’nın kendi iç çelişkilerine eklenen bu uyuşmazlık, Türkiye’de yeni anayasanın devleti değil, insan özgürlüğüne ve toplumsal çoğulculuğu en geniş ve ileri ölçülerde temel alan yeni bir devlet, toplum ve siyaset felsefesine dayanması zorunluluğunu da ortaya koymaktadır.

2. Temel Haklar ve Özgürlükler

Yeni anayasa düzeninin mutlaka yeni, anayasa kavramının doğru anlaşılmasına dayalı bir özgürlükçü temele dayanması gerektiği yolundaki tesbit doğrultusunda, bir anayasanın vazgeçilmez parçası olan temel haklar ve özgürlükler konusundaki yaklaşımının da nasıl olması gerektiği üzerinde somut önerilere geçebiliriz.

(1) Bir kere, insan hakları ile ilgili olarak 1982 Anayasası’nın 2. maddesinde yer verilen yaklaşım terkedilmelidir. Bilindiği gibi Anayasa’nın değişmez hükümleri arasında sayılan bu madde “insan haklarına saygılı devlet” niteliği, yine bu maddede belirtilen Başlangıç bölümüne atıf üzerinden, bu bölümdeki milliyetçi-devletçi anlayışla sınırlandırmakla yetinmemiş, bu sınırı pekiştirmek anlamında “toplumun huzuru, millî dayanışma ve adâlet anlayışı içinde . . .  insan haklarına saygılı” ibâresine yer vermiştir. 1982 Anayasası’nın geçirdiği onca değişikliğe rağmen, Başlangıç’taki otoriter devlet felsefesi ve bunun uzantısı olan 2. maddedeki bu ibâre doğrultusunda, temel hak ve özgürlükler alanında pek çok özgürlükçü anayasa anlayışıyla bağdaşması mümkün olmayan özel düzenlemeye yer verilmiştir. Bu düzenlemelerin tümü, Türkiye’de Cumhuriyet’in tek-partili otoriter döneminde benimsenmişi, toplumu Türklük ve “devlet kontrolünde/devletin uygun gördüğü sınırlar dâhilinde Müslümanlık” esasında türdeş bir millet hâline getirmeye yönelik milliyetçi ideolojinin somut uzantılarıdır. Yeni anayasa düzeninde temel haklar ve özgürlüklerle ilgili bu genel yaklaşımın terkedilmesi ve en azından Türkiye’nin de taraf olduğu çağdaş uluslararası andlaşmalardaki yaklaşımın çekincesiz bir biçimde benimsenmesi gerekmektedir. Bu bağlamda bugünkü 90. Maddenin son cümlesinde yer alan “temel hak ve hürriyetlerle ilgili uluslararası andlaşmaların esas alınacağı” ifâdesinin temel hak ve özgürlüklerle ilgili genel hükümler arasına aktarılması ve daha açık ve net bir ifâdeyle temel hak ve özgürlüklerle ilgili uluslararası hukuk hükümlerinin hukuk düzeninin en üstün normları olarak görüleceğini belirleyen bir düzenleme getirilmesi düşünülmelidir. (Bu son düzenlemeyle ilgili olarak, yeni anayasada ve bu yeni anayasa düzeninde çıkarılacak olan yasalarda uluslararası hukuktakinden daha geniş özgürlüklerin verilmesi durumu bir “özgürlükçü istinsna” olarak formüle edilebilir.)

(2) Bu bağlamda ilk örnek “din ve vicdan hürriyeti”ni düzenleyen 24. maddede yer verilen “zorunlu din kültürü ve ahlâk bilgisi dersleri” ise, ikincisi 42. maddede yer alan “Türkçe dışındaki dillerde anadilinde eğitim yasağı”, üçüncüsü de 136. maddedeki “Diyanet İşleri Başkanlığı” ile ilgili düzenlemedir. Sondan başlayacak olursak: 1924’te Şeyhülislâmlık makamının kaldırılmasıyla birlikte kurulan Diyanet İşleri Başkanlığı, bu kurumu toplumun “ibâdet, itikat ve ahlâk” alanlarında yetkili kılmak suretiyle, türdeş bir kültürel varlığı inşâ etmekte din kurumuna devletin kontrolü altında ne denli merkezî bir yer verdiğini belirlemişti. 1982 Anayasası’ndaki düzenleme, bu “kanun” düzeyindeki normu Anayasa seviyesine yükseltmekte ve Diyanet İşleri’ne “milletçe dayanışma ve bütünleşmeyi amaç edinerek” görev yapmayı emretmektedir. Dolayısıyla, yeni anayasa düzeninde Diyanet İşleri Başkanlığı’na en azından sözcüğün gerçek anlamında özerk bir statü verilmesi ve bu kurumun türdeş bir millî kimlik yaratma görevinden arındırılarak, çoğulcu/çokkültürcü bir toplumsal ortama uygun biçimde, farklı din ve inançlar karşısında nötr bir konumda olacak tarzda yeniden yapılandırılması bir zorunluluktur.

Bir yanda Alevi sorununa, diğer yandan anayasa düzeyinde 1924’e kadar geriye giden “gayrimüslimler”in “makbul vatandaş sayılmamaları” biçiminde özetlenebilecek vatandaşlık yaklaşımlarından kaynaklanan sorunlara dek uzanan bu türdeş toplum yaratma hedefinin zirvesi olan 1982 Anayasası, bu hedefini, Kürt sorununun en canalıcı temalarından biri olan anadil yasağı getiren 42. maddesiyle perçinlemiş olmaktadır. Bir bakıma Kürtçenin kamusal alanda kullanımını yasaklamaya kadar varan yasa ve diğer mevzuata ve uygulamalara eklenen bu düzenleme, bilindiği üzere, “Türkçe’den başka hiçbir dili okullarda Türk vatandaşlarına anadilleri olarak okutulamaz ve öğretilemez” hükmünü getirmektedir. Bu hüküm yeni anayasada yer almamalı, anadilde eğitim sorununun çözümü ile ilgili olarak yasama organı serbest bırakılmalıdır. Bu, özgürlükçü bir anayasa düzenini kurmak için asgarî koşuldur. Bunun da ötesinde, Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlarının farklı anadillerinde eğitim yapma haklarının tanındığı yönünde pozitif bir düzenlemenin yeni anayasaya konulması düşünülebilir ve bu da özellikle Lozan Andlaşmasının ilgili hükümlerinin çağdaş temel haklar ve özgürlüklerle ilgili uluslararası kurallarla uyumlu bir tarzda yorumlanması hâlinde pekâlâ mümkündür ve son derece makâl bir taleptir.

(3) Temel hak ve özgürlükler alanında yer alan bir diğer önemli sorun vatandaşlık kavramının anayasal statüsü ile ilgilidir. Bu sorunun da özü, kavramsal olarak demokratik ve çoğulcu bir siyasî örgütlenmenin ifâdesi olması gereken Cumhuriyet’in Türkiye’nin siyasî ve hukukî pratiğinde türdeş bir millî (ulusal) toplum yaratma idealiyle belirlenmiş olmasında yatmaktadır. Osmanlı Devleti’nin ilk anayasası’nda (Kanun-ı Esâsî) farklı etnik ve dinî/mezhepsel toplulukların ortak bir vatandaşlık kimliği altında birleştirilmesi belki bir zorunluluktu. Çok kavimli, çok dinli, çok mezhepli,  vb. bir toplumsal yapıda vatandaşın “Osmanlı” olarak tanımlanması, 1876 Anayasası’nı yapanların benimsediği bir yaklaşımdı ama bu yaklaşımın “milliyetçi”, devlet eliyle yani türdeş bir millet yaratma idealine göre belirlendiğini söylemek mümkün değildi. Buna karşılık 1924 Anayasası’nda (“Teşkilât-ı Esâsiye Kanunu”) vatandaşlığın 1876’dan esinlenilerek “Türk” olarak nitelendirilmesi, (a) öncelikle gayrimüslim vatandaşların dışlanması ve (b) gayri Türk, özellikle de Kürt kimliğinin inkârı ve başta Kürtler olmak üzere tüm farklılıkların “Türkleştirme” siyasetine tâbi kılınması gibi bugünkü ağırlaşmış sorunların temel nedenlerinden birini oluşturduğu anlaşılmaktadır.

Yeni, özgürlükçü ve demokratik bir anayasa düzeni için problem yaratan bu vatandaşlık yaklaşımı, 1960 askerî darbesinden sonra yapılan 1961 Anayasası’nda, üstelik anayasanın kendi içinde bir çelişki yaratacak tarzda yeniden ve 1924’e göre daha sert bir “Türklük” vurgusuyla düzenlenmiştir. 1982 Anayasası’nın 66. Maddesine de aynen yansıyan bu düzenleme, “Türk devletine vatandaşlık bağı ile bağlı olan herkes Türktür” demektedir. Çelişki, Anayasa’nın değiştirilemezlik atfedilen 1. ve 3. Maddelerinde devletin “Türkiye devleti” olarak nitelendirilmesi ile vatandaşlık tanımındaki devletin “Türk devleti” olarak niteendirilmesi arasındadır. Basit bir dilbilgisi düzeyine sâhip herhangi bir kimse Türkiye’nin bir “ülke adı”, Türk’ün ise bir insanın “kimlik nitelemesi” olduğunu farkedecektir. Anayasa’nın 1. ve 3. Maddelerindeki “Türkiye devleti” ibaresi çağdaş devletin “ülkesel” (territorial) olarak belirlenen temel özelliğine uygun düşerken, vatandaşlığın tanımlanmasında yer verilen “Türk devleti” ifadesi bir kimlik özelliğini öne çıkarması nedeniyle çağdaş devletin siyasî ve hukukî belirlenimine ters düşmektedir; özellikle de çağdaş devlet yapısının özgürlükçü, demokratik ve çoğulcu bir hukuk devleti olduğu gözönüne alındığında.

Hem bu çelişkinin giderilmesi ve hem de temel hak ve özgürlükler konusunda çoğulcu ve demokratik bir yaklaşımın benimsenmesi bakımından çağdaş demokratik devletlerin hiçbirinin anayasasında yer almayan bu tarz bir vatandaşlık tanımına yeni anayasa düzeninde yer verilmemesi; vatandaşlığın sâdece bir temel hak olduğu, hiç kimsenin vatandaşlık hakkından mahrum bırakılamayacağı yönünde anayasal bir güvence getirilmesi yeterli olacaktır.

(4) Temel Hak ve özgürlüklerle ilgili bir diğer önemli sorun, örgütlenme özgürlüklerinin önündeki anayasal sınırlamalarla ilgilidir. Bunlar arasında öncelikle siyasî partilerle ilgili olan temel bir soruna değinmemiz gerekmektedir. Türkiye, bilindiği gibi, demokrasiyi benimsediğini ileri süren ülkeler arasında siyasî parti kapatma şampiyonluğunu elinde tutan bir ülkedir. Bunun kaynağı da öncelikle Anayasa’daki (md. 68) siyasî partilerin “uyacakları esaslar” ile ilgili düzenleme ve aynı doğrultuda varolan Siyasî Partiler Kanunu’nda yer alan ayrıntılı yasaklardır. Yeni anayasa düzeninde siyasî partilerin kapatılmalarına neden olan 68. maddedeki yasakların tümüyle kaldırılması, şiddet ve ırkçılık gibi iki kriter dışında siyasî partilerin yasaklanamayacağına dâir bir güvencenin getirilmesi, kapatma usûlünde de yasama organının nitelikli çoğunluğuna bağlı bir karar sürecinin oluşturulması gerekmektedir. Örgütlenme özgürlüğü bağlamında aynı yaklaşımın dernek, vakıf, sendika vb. örgütlenmeler açısından da benimsenmesi gerekmektedir. Bu konuda 1961 Anayasası’nın 12 Mart 1971 müdahalesinden önceki düzenlemeleri örnek olarak alınabilir.

(5) Yeni anayasa düzeninin temel haklar ve özgürlükler alanında yer vermesi gereken bir diğer önemli düzenleme temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasındaki ölçünün tesbiti ile ilgilidir. Bu konuda 2001 değişiklikleriyle getirilmiş olan yaklaşım ilke olarak yerindedir ve yeni anayasada da korunması gerekir. Buna göre temel hak ve özgürlükler ancak kanunla ve ilgili hak veya özgürlüğün düzenlendiği maddede belirtilen sebeblerle sınırlandırılabilecek ve bu sınırlandırma hakkın özüne dokunamayacaktır. Yeni anayasada bu yaklaşımı biraz daha geliştirerek, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’yle uyumlu bir biçimde, getirilmesi düşünülen sınırlama ile ilgili olarak “yasayla düzenleme, demokratik toplum düzeninin gerekleri açısından zorunlu olma ve ölçülülük” ilkelerini de anayasada açıkça belirtmek yerinde olur. 

 Burada değinilmesi gereken son bir nokta temel hak ve hürriyetlerin düzenlenmesiyle ilgili olarak “olğanüstü durum”larda (teknik deyimiyle “olağanüstü hal, sıkıyönetim, savaş” gibi durumlarda) temel hak ve özgürlüklerin “olağanüstü kanun hükmünde kararname” ile sınırlandırılabileceği ve bu sınırlandırmalarla ilgili olarak yargı denetimi yolunun kapalı olması biçimindeki mevcut düzenlemenin değiştirilmesi gerektiğidir. Demokratik hukuk devleti düzeninin askıya alınması anlamını taşıyan bu düzenlemenin yeni anayasa düzeninde yer almaması, olağanüstü dönemlerde çıkarılacak olan kanun hükmünde kararnamelerin de yargı denetimine tâbi olması gerektiği yolunda bir düzenlemeye yer verilmesi, Türkiye’nin târihî tecrübelerine göre demokratik özgürlükçü düzenin güvence altına alınması bakımından elzemdir.

3. Devletin Temel Örgütlenmesi ve Özellikle Yargının Bağımsızlığı ve Tarafsızlığı

Hükûmet sistemi tercihi ister “başkanlık” ister “parlâmenter” tipe uygun olsun yahut  ara bir formüle göre belirlensin, Türkiye toplumunun yeni anayasa düzeninde, devletin temel örgütlenmesinin iki temel ilkeye göre yeniden yapılandırılması gerekiyor. Bunlardan ilki Türkiye’nin belki de Tanzimat döneminden bu yana yapılan reform girişimleriyle birlikte düşünülmesi gereken “merkezîyetçi devlet geleneği”ni adem-merkezîyetçi “ bir yönde tasfiye etmesi, ikincisi de yargının bağımsız ve tarafsız olması için 2010 Anayasa değişiklikleriyle getirilen yeni HSYK yapılanmasından da farklı bir düzenlemeye gitmesidir.

Yerel Özerklik

Adem-i merkeziyetçilik konusunda yapılması gerekenleri çok kısa başlıklar hâlinde şöyle izah edebiliriz. Türkiye Cumhuriyeti, adem-i merkeziyet (yerinden yönetim) ilkesini bir anayasal ilke olarak benimsemiş fakat bu ilkeyi “idarenin bütünlüğü” ilkesiyle dengelemek istemiştir. Buradaki “dengeleme”, merkezî idarenin yerel yönetimler üzerinde “vesâyetçi denetimi” ile yapılmak istenmiş, böyle olunca da adem-i merkeziyet ilkesi merkeziyetçi geleneğin boğucu baskısı altında sınırlı bir idarî örgütlenme ilkesine dönüşmüştür. Bu durumun köklü bir biçimde değiştirilmesi, öncelikle Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın bütün hükümlerinin tam olarak benimsenip uygulanması, yeni anayasada hâkim olması gereken bir yaklaşım olarak önerilmelidir. Buna ek olarak, Türkiye’nin gelecek perspektifinde hedef olarak yerini koruyan Avrupa Birliği bağlamında bir değerlendirme yaptığımızda, Avrupa’nın yerleşik demokrasilerinin tümünün ya federasyon, ya da her biri kendi özerkliğini yerel yasama meclisleriyle somutlaştıran bölge yönetimlerine sâhip üniter devletler niteliğinde olduklarını görmekteyiz. Bu açıdan, yeni Türkiye anayasasının da yerel yasama organlarının oluşmasına imkâ veren ölçüde geniş bir adem-i merkeziyetçiliği benimsemesi elzemdir. Bu konudaki yaklaşım da, mevcut anayasa düzeninde bir “genel yetki” olarak TBMM’ne verilmiş bulunan yasama yetkisinin TBMM ile yerel yasama meclisleri arasında paylaştırılması olmalıdır. Bu paylaşımın nasıl yapılacağı konusunda ise, örneğin İtalya Anayasası’nda olduğu gibi, TBMM’nin yasama yetkisinin geçerli olduğu konular anayasada sayıldıktan (“tâdâd edildikten”) sonra, bunların dışında kalan konularda yerel yasama organlarının yetkili olduğu yönünde bir düzenleme düşünülmelidir.

Bağımsız ve Tarafsız Yargı

Yargının bağımsızlığı ve tarafsızlığı çğdaş demokratik hukuk devletinin ön enimli güvencelerinden biridir. Yasama-yürütme ilişkileinin düzenlenmesine dâir tercihleri ifâde eden başkanlık ve parlâmenter sistem özellikleri ne olursa olsun, demokratik hukuk devleti ilkesini benimsemiş her çağdaş devlette yargı bağımsızlığı ve tarafsızlığı, ilgili devletin târihine, toplumsal, kültürel ve siyâsî özelliklerine göre farklı biçimler alabilse de, benimsenmiş en temel kurumsal ilkeler arasındadır. Türkiye açısından yargı bağımsızlığı ve tarafsızlığının tam anlamıyla gerçekleştirilmesinin özel önemi, yargı erkinin özellikle 1961 Anayasası’ndan bu yana ve ağırlıklı olarak da 1971 askerî müdahalesinden ve 1982 Anayasası ile getirilen düzenlemelerden itibâren demokratik siyasî süreçler üzerinde bürokratik vesâyetin bir aygıtı olarak işlev görmesinde ortaya çıkmıştır. 2010 Eylül’ünde gerçekleşen anayasa değişiklikleriyle yeniden yapılandırılan HSYK, askerî yargının görev ve yetki alanlarının daraltılması gibi düzenlemeler bu vesâyetçi işlevin tasfiyesi yönünde önemli adımlardır.

Bununla birlikte bunların, yargı bağımsızlığı ve tarafsızlığının somut ifâdeleri olan “yargıç güvencesi” ve “doğal yargıç” ilkelerine tam anlamıyla uygun düşen düzenlemeler niteliğinde olduğunu söylemek hâlâ mümkün görünmemektedir. Burada dikkat edilmesi gereken en temel nokta, yargıç ile savcının yargı erki içindeki konum ve işlevlerindeki farktır. Yargıç, bir hukukî uyuşmazlık konusunda, tarafların kimliği ve konumu ne olursa olsun, kendi hür iradesiyle, vicdanıyla ve hakkaniyete uygun hüküm vermekleyükümlü bir kamu görevlisidir. Savcı ise, eski “müddeiumumi” sözcüğünün ifâde ettiği üzere, kamu (ve bazen de doğrudan devlet) adına iddia makamıdır ve yargılama sürecinin “tarafı”dır, bu niteliğiyle gerektiğinde yürütme organından talimat da alabilmektedir. Yargıç ile savcı arasındaki bu konum ve işlev farkı gözetildiğinde, yargının bağımsızlığı ve tarafsızlığının sağlanması bakımından yargıçlarla savcıların farklı kurumsal düzenlemelere tâbi kılınması gerektiği açıktır. Dolayısıyla: (1) Yargıçlarla savcıların özlük ve disiplin işleri ayrı kurullar tarafından yürütülmeli, (2) özellikle yargıçların özlük ve disiplik işleriyle yetkili kurulun oluşmasında “tam özerklik” ilkesi benimsenerek yargıçlar kurulunun yürütme organıyla her türlü kurumsal irtibatının kesilmesi gerekmektedir. Bu doğrultuda 1961 Anayasası’nın 1971 askerî müdahalesinden önceki biçiminde varolan 18 üyeli “Yüksek Hâkimler Kurulu” Avrupa Konseyi’nin Venedik Komisyonu’nun konuyla ilgili genel ve Türkiye’yle ilgili somut raporlarındaki görüşlere de tam olarak uyan, bu anlamda “ideale en yakın” bir modeldir ve yeni anayasa düzeninde de bu modelin benimsenmesi yerinde olacaktır. Buradan devamla, yargıç üvencesi ve doğal yargıç gibi yargı bağımsızlığı ve tarafsızlığı konularında da 1961 Anayasası’nın ilk biçimindeki düzenlemeler olumlu örnekler olarak benimsenmelidir diyebiliriz.

II. Yeni Anayasada Başkanlık Sistemi

            AK Parti’nin gündeme getirdiği bir öneri olarak “başkanlık sistemi”, yeni anayasa çalışmaları sırasında en çok tartışılan ve yeni anayasa çalışmalarının başarıya ulaşıp ulaşmamasından bağımsız olarak tartışılmaya da devam edilecek olan konulardan. AK Parti, “başkanlık sistemi” olarak nitelendirdiği bir öneriyi bundan bir süre önce (Kasım 2012’de) Anayasa Uzlaşma Komisyonu’na iletilmek üzere TBMM Başkanlığı’na vermişti. Bu öneri ile birlikte gündeme gelen tepkiler ve eleştiriler üzerine AK Parti’nin pozisyonunda bir değişim olup olmadığı henüz net değil. Bununla birlikte, sözü edilen öneride bir revizyon ihtimali oldukça kuvvetli, zira başkanlık sisteminin yanında yarı başkanlık ve hattâ partili cumhurbaşkanı gibi seçenekler de dile getirilmekte. Konunun sağlıklı bir biçimde tartışılması için öncelikle “başkanlık sistemi”nin nasıl bir sistem olduğu konusunda bir netlik sağlama ihtiyacı vardır.

A)    Kavramsal Tip Olarak Başkanlık Sistemi

Bugünün dünyasında varolan ve demokratik olarak nitelendirilmesi mümkün siyasî sistemler arasında yer alan “başkanlık sistemi”, çok iyi bilindiği gibi, Amerika Birleşik Devletleri’nin kuruluşunda oluşturulmuş ve dolayısıyla tipik özelliklerini bu ülkenin özel tecrübesinden hareketle tesbit edebileceğimiz bir sistemdir. Sistem, kurumsal yapısı itibariyle yasama-yürütme-yargı olarak bilinen kuvvetler arasında bir “denge ve denetleme” (checks and balances) düzeni inşâ etmeye yöneliktir. Kimi zaman “sert kuvvetler ayrılığı” da denilen bu yönelişin altında yatan temel gerekçe ise devletin üstün buyurganlık gücünün (egemenliğin) tek bir elde toplanmasını engellemek suretiyle, bireysel özgürlükleri güvence altına alan bir düzenin kurulabileceği fikridir. Bu fikrin kaynağı, tarihî bakımdan ABD’nin inşâ eden “kurucular”ın (founding fathers) İngiliz monarşisine karşı yürütttükleri bağımsızlık mücadelesi sonucunda inşâ ettikleri yeni devlet düzeninde kralın egemenliğine denk düşebilecek bir başka “mutlak güç odağı”nın oluşmasını engellemektir. “Kurucu Babalar”ın bu mutlak güç odağı arasına sadece tek bir kişiyi değil demokratik bir düzende rahatlıkla oluşabileceğini kabûl ettikleri “çoğunluk tiranlığı”nı da dâhil ettikleri bir sır değildir. Dolayısıyla “başkanlık sistemi”, yasama, yürütme ve yargı erklerinin organik olarak birbirlerinden bağımsız olan ve bu bağımsızlıkları sayesinde birbirlerini dengelemeleri ve denetlemeleri mümkün olan bir sistemi ifâde etmektedir.

Sistemin ayrıntılarına bakacak olursak şu özelliklerin öne çıktığını görmekteyiz: (1) Yasama organı ile yürütme organı birbirlerinden farklı süreçlerle oluşmaktadır ve aralarında organik bir bağ yoktur. (2) Yasama organı, ABD bağlamında eyâlet (state) adını alan bölgesel birimlerin (a) nüfuslarına oranla temsil edildikleri “Temsilciler Meclisi” ile her bölge biriminin eşit sayıda (iki) üye ile temsil edildiği “Senato”dan meydana gelmektedir. (3) Yürütme, tek başına hak tarafından iki dereceli seçimle işbaşına getirilen Başkan’da somutlaşmaktadır. (4) Başkan’ın bütçe, “sekreter” adı verilen “bakanlar”ın ve Yüksek Mahkeme yargıçlarının atanması gibi kritik icrâî işlemlerinde Senato’nun onayı zorunludur. (5) Yargı bağımsızlığı, Yüksek Mahkeme yargıçlarının ömür boyu görev yapmalarının güvence altına alınmış olmasında da örneklendiği üzere, yargıçlık teminatı bağlamında büyük ölçüde gerçekleştirilmiştir. Böylece, başkanlık sisteminin özeti olan “en iyi yönetim en az yönetem yönetimdir” “motto”su patikte gerçekleştirilmiştir.

Bu açıdan bakıldığında, kesinlikle bir kişisel iktidar temerküze anlamına gelmeyen ve kendi içinde kritik dönemlerde tıkanmalara uğrama potansiyeli de bulunan bir sistem olarak “başkanlık sistemi”, yine tipik özelliklerini ortaya koyduğumuz ABD örneğinde son derece adem-i merkeziyetçi ve bireysel özgürlüğü en temel değer olarak köklü bir biçimde içselleştirmiş olan bir siyasî kültür ortamında filizlenip gelişmiştir.

B)    Dünya Örneklerinin Değerlendirilmesi

ABD örneğinden hareketle belirlemiş olduğumuz başkanlık sisteminin tipik özellikleri açısından dünyanın diğer ülkelerindeki örneklere baktığımızda, bazı genel tesbitlere varmamız mümkündür. Şöyle ki:

(1) Tarihî açıdan ABD dışında başkanlık sistemi tecrübelerinin başta Latin Amerika ülkeleri olmak üzere dünyanın pek çok ülkesinde denendiği ve çoğu kez askerî veya sivil diktatörlüklerle sonuçlanarak çöktüğü bilinmektedir. Keza, bugün dünya üzerinde varolan en gelişmiş, en istikrarlı ve en kalıcı, yerleşik demokrasilerin büyük çoğunluğunun başkanlık sistemiyle değil, parlâmenter sistemle yönetildikleri de bir gerçektir. Bununla birlikte, günümüz dünyasında Latin Amerika ülkeleri başka olmak üzere pek çok ülkede başkanlık sisteminin geçerli olduğu ve geçmişteki kötü tecrübelerin aksine, bugünkü başkanlık sistemlerinin demokratik bir düzen içinde varlıklarını sürdürmekte nisbî bir başarı ortaya koydukları da söylenebilir. Bir bakıma geçen yüzyılın ilk yarısına dek uzanan kötü tecrübeler adetâ geride kalmış gibidir.

(2) Günümüz dünyasında aralarında Afganistan, Benin, Liberya, Sudan gibi demokrasi olarak nitelendirilmeleri mümkün olmayan ülkelerin yanında demokratik bir sistemi sürdürmek bakımından nisbî de olsa bir başarı gösterebilen Latin Amerika ülkelerinin büyük çoğunluğu da dâhil, 40’ın üzerinde devlet başkanlık sistemi ile yöneitlmektedir.

(3) Çağdaş demokrasinin kriterlerini karşılayan başkanlık sistemlerinin ortak özellikleri ise şöyle sıralanabilir: (a) Bu sistemlerin hemen hepsi “federal devlet” niteliğinde olup “üniter devlet” özelliği taşıyan başkanlık sistemlerinde de federal devlete yakınlaşan düzeyde “yasama yetkisine sâhip bölge yönetimleri”nin varlığı görülmektedir. Kıbrıs cumhuriyeti gibi bazı küçük ada devletleri istisnadır. (b) Bu sistemlerin hemen tümünde iki meclisli bir yasama organı bulunmakta ve bu iki meclisten biri olan Senato veya senato niteliğindeki yasama bölümü yürütme (Başkan) üzerinde bir denetim yetkisine sâhiptir.

C)    Türkiye’nin Hükûmet Sistemi Arayısışnda Başkanlık Sistemi: Bir Değerlendirme

AK Parti tarafından Türkiye’nin yeni anayasa arayışında devreye sokulan “başkanlık sistemi” önerisinde, yukarıdaki kavramsal tip ve dünya örneklerine göre tesbit edilebilen ortak özellikler bağlamında bazı kritik noktalar özel olarak dikkat çekmektedir.

(1) Dikkati çeken ilk nokta, önerinin en temel gerekçesinin “istikrarlı hükûmet” ile “başkanlık sistemi” arasında doğrudan olumlu bir bağ olduğu yargısına dayanmasıdır. Bu gerekçe, herşeyden önce, başkanlık sisteminin kavramsal bir tip olarak ortaya çıkışındaki özelliği olan “dengeleme ve denetleme” mantığıyla uyuşmamaktadır. Bir diğer deyişle başkanlık sisteminin temel varlık sebebi ve dolayısıyla mantığı bireysel özgürlüklere dayalı  bir hukuk devleti mekanizmasının gerektirdiği kuvvetler ayrılığını en kesin çizgilerle kurumsallaştıran sistem olmasında yatmaktadır, yürütme organının istirkarını temin etmesinde değil. Kaldı ki, başkanlık sisteminin ABD dışındaki tarihî tecrübelerinde istikrarlı hükûmet yerine sık sık ortaya çıkan sistemik kriz ve çöküşleri izleyen uzun diktatörlük dönemleri sıklıkla görülmüş olduğundan, sistemin istikrarlı hükûmet üretme kapasitesinin kendiliğinden varolduğunu gösteren hiçbir işâret yoktur. Nihâyet, Türkiye şu anki sistemi içinde hükâmet istikrarı sorunu yaşamamaktadır. Dolayısıyla, olmayan bir sorundan hareketle ve olmayan bir sorunu temel gerekçe yaparak yeni bir sistem önermenin mantığı anlaşılamamaktadır.

(2) Önerinin ikinci önemli noktası “başkanlık kararnamesi” altında yer verilen düzenlemedir. Buna göre Başkan, uygun gördüğü durumda ve önceden yasalar tarafından düzenlenmemiş konularda “kararname” çıkarma yetkisine sâhiptir. Bu düzenleme, kuşkusuz, Amerikan başkanlık sisteminde yer alan başkanın düzenleyici işlem yapma yetkisinden esinlenmiştir. Ancak Amerikan sisteminde başkanın “yürütme emirleri” (executive orders) olarak bilinen düzenleyici işlem yapma yetkisi, yine başkanın anayasa ve yasaları sadakatle uygulama görevinin bir uzantısıdır ve yasa ile düzenlenmemiş alanlarda böyle bir yetkisi yoktur. AK Parti önerisindeki düzenleme ise, önceden yasa ile düzenlenmemiş bir alanda başkana düzenleyici işlem yapma yetkisi vermek suretiyle aslında yürütme organına (başkana) yasama yetkisi vermektedir ki, başkanlık sisteminin özünü meydana getiren kuvvetler ayrılığı ve buna bağlı denge ve denetleme mantığının tamamen dışında, siyasî iktidarın kişiselleşmesi sonucunu içeren bir öneridir.

(3) Öneride dikkat çeken üçüncü nokta başkanın seçimi ile yasama organı seçimlerinin aynı anda yapılacağının öngörülmesidir. Bu öneri, yürütme organı ile yasama organının ayrı ayrı oluşmasını, böylece birbirlerinden organik olarak ayrı kurumlar olarak varolmalarını gerektiren tipik başkanlık sisteminde yer alan mantığı bozmakta, yürütme organını oluşturan başkanın aynı zamanda parti başkanı olarak yasama organını da –seçim dönemlerinin aynılaştırılması üzerinden- kontrolü altına alması sonucunu doğuracak bir sapma meydana getirmektedir. Özellikle sıkı parti disiplinine dayalı Türkiye’nin siyasî kültürü ve gelenekleri bağlamında bu sonucun kendiliğinden ortaya çıkacağını öngörmek boş bir kehanet veya vehim olarak nitelendirilmemelidir.

(4) AK Parti’nin başkanlık sistemi önerisinde siyasî sistemin (buna bağlı olarak kamu yönetiminin) adem-merkezî bir niteliğe kavuşturulması ve buna bağlı olarak iki meclisli bir yasama organı oluşturulması gibi başkanlık sisteminin tipik unsurları da yer almamaktadır.

Bu eleştirel tesbitlerden sonra, Türkiye için yeni bir hükûmet sistemi olarak başkanlık sisteminin nasıl olması gerektiği konusunda şu noktaların esas alınması hâlinde sağlıklı bir karara varılabileceğini söyleyebiliriz.

(1) Başkanlık sistemi, demokratik sistem tercihlerinden biridir ve peşinen, önyargılı bir biçimde reddedilmemelidir.

(2) Türkiye’nin yeni anayasa düzeninde, bu raporun birinci bölümünde belirttiğimiz temel ilkelerin ve kurumsal esasların benimsenmesi hâlinde, başkanlık sisteminin kavramsal tipine uygun bir biçimde kurumsallaştırılması, Türkiye’nin yeni anayasa ihtiyacını belirleyen en temel sorun olan Kürt sorunu başta olmak üzere pek çok temel sorunu da çözebilecek bir potansiyele sâhip olabilir.

(3) Bu bağlamda, başkanlık sisteminin neden önerilmekte olduğu sorusuna cevap vererken sistemin Türkiye’nin yeni anayasa düzeninde ihtiyaç duyduğu “daha çok özgürlük, daha sınırlı devlet” denklemini ortaya koyacak bir özgürlükçü öneri olarak formüle edilmesi gerektiği belirtilmelidir.

(4) Buna bağlı olarak, başkanlık sisteminin yasama-yürütme-yargı kuvvetlerinin merkezî düzeyde birbirlerini dengeleyip denetleyen bağımsız kurumlar olarak örgütlenmesini içermenin yanında, yeni Türkiye anayasasında her biri kendi yasama organına ayrıca sâhip olacak bölgesel/yerel yönetimlerin oluşturacağı bir adem-i merkeziyetçi yapı içinde varolması gerektiği vurgulanmalıdır.

(5) Yine bu bağlamda başkanlık sisteminin bölgesel/yerel birimlerin eşit temsiline dayalı bir “Senato” kurumunu içereceği; Türkiye toplumundaki farklılıkların eşit temsiline imkâ verecek biçimde düzenlenecek bu kurumun Başkan’da temerküz edecek olan yürütme erkinin kritik icrâî tasarruflarına ilişkin bir denge ve denetleme odağı olarak çalışacağı da ayrıca belirtilmelidir.

(6) Başkanlık sistemi tercihi ile ilgili olarak vurgulanması gereken son fakat hayatî önemi olan bir nokta ise, Türkiye’nin bugüne kadar sâhip olduğu “meclis hükûmeti” sisteminden başlayıp “parlâmenter sistem”e dek uzanan ve odağında yasama organının üstünlüğü ilkesinin yer aldığı siyasî geleneğinden çok farklı, bu bakımdan da yepyeni bir sistem niteliği taşıyan “başkanlık sistemi”nin sadece anayasa kurallarıyla yerleştirilmesinin mümkün olmayacağıdır. Başkanlık sistemi tercihi, burada belirtilen özellikleriyle benimsenecekse, bunun siyasî hayatı düzenleyen diğer yasal düzenlemelerle takviye edilmesi gerektiği açıktır. Bu gereklilik, Türkiye’nin siyasî hayatına hâkim olan disiplinli parti gerçekliğini dönüştürecek, bu dönüşümün bir katalizörü olarak seçim sistemini bireysel temsile imkân verecek tarzda yenileyecek, siyasî partilerle toplumsal örgütler arasındaki ilişkilerin yerel, bölgesel ve ulusal düzeylerde yeniden yapılandırılmasının önünü açacak son derece köklü yasal reformlara işâret etmektedir.

III. Parlâmenter Sistem Tercihi

Türkiye’nin Osmanlı geçmişi de dâhil, tüm anayasal geleneğinde (1876, 1909, 1921, 1924, 1961 ve 1982) parlâmenter sistemin temel özelliklerinin ağır bastığını söyleyebiliriz. Kuşkusuz, 1876 târihli ilk anayasa bir “ferman anayasa”dır ve Padişah’ın yetkileri neredeyse sınırsızdır ve nitekim sistemin parlâmenter niteliğinin oturması için 1909 değişikliklerine kadar beklenmiş, arada 33 yıllık bir “istibdat dönemi” yaşanmıştır. Bununla birlikte Kanun-ı Esasî’nin getirdiği sistem şeklen de olsa “parlâmenter”dir. Kezâ, 1921 Teşkilât-ı Esasiye Kanunu ile getirilen hükâmet sistemi, kuvvetler birliğine dayalı bir konavansiyon (meclis hükûmeti) sistemidir ve bu sistem bir çok yönüyle 1924 Anayasası döneminde de muhafaza edilmiştir ama, parlâmenter sistemin temelini oluşturan yasama organının üstünlüğünün bir siyasî ve anayasal gelenek olarak Cumhuriyet dönemi boyunca varlığını sürdürmesine katkıda bulunmuşlardır. 1982 Anayasası ise, parlâmenter sistemin özelliklerini muhafaza etmekle birlikte, yetkili ama sorumsuz bir Cumhurbaşkanı makamı ihdas etmekle bu gelenekten ciddî bir sapma içermekte ve bugünkü sistem tartışmalarının temel gerekçesini oluşturan çelişkilere sâhip bir anayasa olarak karşımızda durmaktadır. Konuyla ilgili değerlendirmelerimizi daha sağlıklı bir biçimde yapabilmemiz bakımından parlâmenter sistemin tipik özelliklerini öncelikle ortaya koymak ve sonra da dünya örnekli üzerinde durmak yerinde olacaktır.

A)    Bir Kavramsal Tip Olarak Parlâmenter Sistem

Târihî açıdan önce İngiltere’de gelişmiş olan parlâmenter sistemin tipik özellikleri şöyle sıralanabilir: (1) Yürütme organı (“Kabine” veya “Bakanlar Kurulu”, halk tarafından seçilmiş temsilcilerden oluşan bir yasama organı içinden çıkmakta, demokratik meşrûluğunu yasama organının “güveni”nden almaktadır. (2) Yürütme organı, hem organik olarak ve hem de meşrûluk açısından bağlı bulunduğu yasama organına karşı sorumludur ve ona hesap vermekle yükümlüdür. (3) Yasama organı, yürütme organını kısmen (üyelerden birini veya birkaçını) veya tümüyle (“Bakanlar Kurulu”nun tamamını) “güvensizlik oyu” ile düşürme yetkisine sâhiptir. (4) Buna karşılık yürütme organının yasama organını feshetme veya yasama organını yenileme yetkisi –somut bazı parlâmenter sistem örneklerinde zaman içinde ortaya çıkmış bir durum olmakla birlikte- tipik olarak mevcut değildir. (5) Devletin şekline göre Kral, Cumhurbaşkanı, vb. unvanlar alabilen “devlet başkanı”, devletin kişiliğini temsil eden törensel bir makamı ifâde etmekte, kural olarak yetkisiz ve dolayısıyla sorumsuz bir konumda bulunmaktadır. (6) Devlet biçiminin cumhuriyet olduğu parlâmenter sistemlerde başkanın yasama organı tarafından seçilmesi kural olmakla birlikte doğrudan halk oyuyla seçildiği örnekler de bulunmaktadır. Kavramsal açıdan tipik durum, başkanın nasıl işbaşına gelirse gelsin yetkisiz ve sorumsuz olmasıdır. (7) Parlâmenter sistemin temel organı olan yasama, iki veya tek meclisli olabilmektedir.

B)    Dünya Örneklerinin Değerlendirilmesi

Bugün dünya üzerinde parlâmenter sistemle yönetilen seksene yakın ülke bulunmaktadır. (Bu sayıya Fransa başta olmak üzere yarı-başkanlık sistemiyle yönetilen ülkeler dâhil değildir.) Demokratik hukuk devletinin evrensel standardlarını yerine getirmeleri bakımından değerlendirildiğinde pek çoğu Türkiye de dâhil olmak üzere “yarı demokratik” olarak görünen bu ülkelerin ortaya koyduğu parlâmenter sistem deneyimleri hakkında, belli başlı önemli noktalar açısından şu değerlendirmeler yapılabilir:

(1) Siyasal istikrar açısından: Siyaset bilimi literatürü, parlâmenter sistemlerin toplumsal, ekonomik ve siyasî krizlere karşı daha dirençli olduğunu ve dolayısıyla da sistem çöküşünün ve demokratik rejimlerin yerini otoriter diktatörlüklerin almasının parlâmenter sistemlerde daha az görüldüğünü ortaya koymuş bulunmaktadır. Bu olgusal tesbit, özellikle Türkiye’nin de içinde bulunduğu Avrupa demokrasilerinde en istikrarlı ve gelişmiş demokrasilerin parlâmenter sistemle yönetilen anayasal (meşrûtî) monarşiler olduğu gerçeğiyle ayrı bir anlam kazanmaktadır.

(2) Devletin üniter veya federal yapısı açısından: Dünya üzerindeki devletler, yapılarına göre üniter veya federal devletler olarak ikiye ayrılmakta ve bu iki tipin arasında üniter yapılı devletler içinde bölgesel özerklik düzeyi oldukça yüksek yerel yönetimlere sâhip irimler oluşturmalarına göre “bölgeli devlet” olarak adlandırılan bir üçüncü tip de bulunmaktadır. Bu devlet yapılarının hükâûmet sistemlerine özellikle de Avrupa ülkeleri bağlamında baktığımızda ise şu tesbiti yapabilmekteyiz: Parlâmenter sistemle yönetilen ülkelerin azımsanmayacak bir bölümü aynı zamanda federal veya “bölgeli üniter” devlet niteliğindedir. Dünya ülkelerinin üçte birine yakınının hükûmet sistemini oluşturan başkanlık sisteminde ise ülkelerin kural olarak “federal” veya “bölgeli-üniter” oldukları, üniter devlet yapısının istisnaî olarak ve bazı küçük ölçekli veyâ ada devletleriyle sınırlı bulunduğu görülmektedir.

(3) Tek veya iki kamaralı yasama organı açısından: Bu açıdan bakıldığında, parlâmenter sistemle yönetilen devletlerde yasama organının tek veya iki kamaralı olup olmaması hakkında genel bir kalıp bulmak güç görünmektedir. Bununla birlikte Avrupa devletleri arasında istikrarlı ve yerleşik demokrasiler olarak nitelendirebileceğimiz devletlerin  büyük çoğunluğunda yasama organı iki kamaralı olarak oluşmaktadır. Bir diğer tesbit ise, başkanlık sistemi ile parlâmenter sistem arasındaki farka işâret edebilecek niteliktedir: Parlâmenter sistemde yasama organıın tek veya iki kamaralı olup olmayacağı konusunda bir kalıp (pattern) tesbit edilemezken, başkanlık sistemi söz konusu olduğunda yasama organının iki kamaralı olması ve Senato niteliğindeki bir bölümün yürütme erkini elinde bulunduran Başkan’ın icrâî tasarruflarını denetleyici ve gerektiğinde Başkan’ı yargılayacak bir kurum olarak mevcut bulunduğu sonucuna varılabilmektedir.

(4) Devlet Başkanının halk oyuyla seçilmesi bakımından: Devlet başkanının halk oyuyla doğrudan seçilmesi başkanlık sisteminde kural, parlâmenter sistemde ise istisnadır. Yine Avrupa örnekleri açısından bakıldığında, parlâmenter sistemle yönetilen Finlandiya, Avusturya, İrlanda gibi istisnaî örneklerde devlet başkanının halk oyuyla seçildiği görülmektedir.

C)    Türkiye Açısından Bir Değerlendirme

Parlâmenter sistem tercihi açısından Türkiye ile ilgili bir değerlendirmede şu hususların altını çizmek gerekmektedir:

(1) Târihî olarak bakıldığında Türkiye, 1876 Kanun-ı Esâsî’sisnden beri parlâmenter sisteme yakın bir hükûmet geleneğine sâhiptir diyebiliriz. Bu, özellikle anayasa kurallarının biçimsel görünümü itibâriyle böyledir. Örneğin, daha önce de vurguladığımız üzere bir “ferman anayasa” niteliğindeki 1876 Anayasası’nda Padişah’ın sorumsuzluğunun yanı sıra, Meclis-i Mebusan ve Meclis-i Ayan’dan oluşan iki kamaralı “Meclis-i Umumî” ile Padişah tarafından atanan yürütme organı (hükûmet) arasında doğrudan organik bir bağ yoktu. 1909 değişiklikleriyle hükûmetin parlâmentoya karşı sorumlu olduğu esası benimsendiğinde sistem de parlâmenter bir niteliğe kavuşmuş oldu. 1921 Anayasası ise, olağanüstü bir dönemde (Millî Mücadele) olağanüstü yetkilerle kurulmuş olduğunu kabûl eden BMM’nin “halkın kendi mukadderatını bizzat ve bilfiil” eline alması esasını benimseyen “millî hâkimiyet” fikrine dayanmakta, bu bakımdan yasama, yürütme ve yargı erklerini keni elinde topluyan bir “konvansiyon”du. Bu sistemde bakanlar (vekiller) BMM adına işgörmekteydiler ve BMM tarafından azledilebiliyorlardı. Cumhuriyet’in ilânından sonra bir Cumhurbaşkanlığı makamı kuran ve bununla birlikte Cumhurbaşkanı tarafından atanan Bakanlar Kurulu’nun TBMM’nin güvenoyuna bağlı olarak görev yapması usûlünü getiren 1924 Anayasası yasama organının üstünlüğüne dayaan 1921 sistemini parlâmenter sisteme yakınlaşan bir kurumsal yapı içinde devam ettirmişti. Burada kritik anayasa hükmü, yasama yetkisini elinde bulunduran TBMM’nin millî egemenliğin “yegâne tecelligâhı” olarak belirtilmesiydi. 1961 Anayasası bu kuraldan ayrılmış ve millî egemenliğin TBMM de içinde olmak üzere anayasada belirtilen yetkili organlar tarafından kullanıldığını hükme bağlamıştı ki, 1982 Anayasası’nın da aynı yolu izlediği bilinmektedir. Özetle belirtmek gerekirse, 1909-1921-1924-1961-1982 târihleriyle köşetaşları belirlenen Türkiye’nin anayasal geleneğinde kavramsal tipe uygunluk anlamında parlâmenter sisteme en yakın düşen anayasa düzeni 1961 Anayasası omuştur. 1982 Anayasası, güçlü ve yetkili bir cumhuraşkanlığı makamı kurmak suretiyle parlâmenter sistemden sapmış ve bu sapmayı cumhurbaşkanının sorumsuzluğunu muhafaza etmek suretiyle hukuken kabûl edilmesi mümkün olmayan bir düzen kurmak istemiştir.

(2) Biçimsel anayasa kurallarının ötesine geçerek, sosyolojik ve siyasî gerçekliğe gözümüzü çevirecek olursak, Padişah’ın mutlak egemenliğini sınırlandırmak anlamında bir meşrûtî monarşi anayasası olmak bakımından yetersiz kalan 1876 bir kenara bırakılırsa, 1909 değişiklikleriyle getirilen parlamentarizme yakın düzen İttihat ve Terakki Cemiyeti’nin fiilî hâkimiyetinin kurulmasıyla (tek-parti diktatörüğü ile) hayata geçirilememiş; 1924 Anayasası dönemine ise Atatürk, İnönü ve Bayar-Menderes gibi siyasî önderlerin güçlü kişilikleri siyasi haya belirleyici damgalarını vurmuş ve sistemin meclis üstünlüğü ilkesine dayalı ve bu açıdan parlâmentarizme yakınlaşan eğilimleri geri plânda kamıştır. 1961 Anayasası döneminde ise tipik bir parlâmenter düzen hedeflenmiş gibi görünse de, Türkiye siyasetinin târihî ve sosyolojik özellikleri sistemi parlâmenter görüntü altında bürokratik vesâyetçi bir otoriterizm (veya bir diğer ifâdeyle Bonapartizm) kalıbına daha yakın bir niteliğe büründürmüştür. 1961-1980 döneminde tümü emekli asker (daha doğrusu Genelkurmay Başkanı) olan cuhurbaşkanları, kritik siyâsî kararların alınmasında ya doğrudan ya da Millî Güvenlik Kurulu Başkanlığı yaparak dolaylı bir biçimde belirleyici olmuşlardır. Bu vesâyet mekanizması 12 Mart 1971 değişiklikleriyle daha da belirginleşmiş ve nihâyet 1982 Anayasası ile tüm kurumsal ayrıntılarıyla tamamen pekiştirilmiştir. Bu açıdan bakacak olursak, Türkiye’nin parlâmente yönetim geleneğinin çok uzun bir süre ağır bir otoriter bürokratik vesâyetin belirleyiciliği altında ezilmiş olduğunu söyleyebiliriz.

(3) Bununla birlikte, Türkiye’nin bugün geldiği yeni anayasa noktasında hükûmet sistemi tercihi bakımından yapılabilecek tercihler arasında “parlâmenter hükûmet” sisteminin başkanlık sistemine göre daha elverişli bir konumda olduğunu söyleyebiliriz. Bunun nedeni, parlâmentarizmin aksine, Türkiye’de başkanlık sisteminin tipik kavramsal özelliklerine uygun bir tâihiî müktesebâtın, siyasî kültür özelliklerinin ve kamu yönetimi geleneklerinin olmayışıdır. Kaldı ki, başkanlık sistemi, istisnaî Amerikan başarısı dışında, hem demokratik özgürlükçü hukuk devletinin sağlam bir biçimde kurumsallaşması ve hem de siyasî istikrar yönlerinden iyi bir târihî sicile sâhip değildir.

IV. Yarı-Başkanlık Sistemi veya “Partili Cumhurbaşkanı”

Hükûmet sistemi tartışmalarında gündemde olan ve son zamanlarda giderek daha çok dile getirilen seçenek “yarı-başkanlık sistemi” veya “partili cumhurbaşkanı”dır. Yarı-başkanlık sistemi, 1958 târihli Fransa V. Cumhuriyet Anayasası’nda 1962’de yapılan yapılan değişiklikler sonucunda oluşmuş olan ve ilk kez 1959”da gazeteci Hubert

Beuve-Méry tarafından telâffuz edilmiş, akademik olarak da ünlü siyaset bilimci Maurice Duverger tarafından 1970’lerden itibâren geliştirilmiş, daha sonra da pek çok siyaset bilimi ve kamu hukukçusu tarafından üzerinde durulmuş olan bir terimdir. Burada konuyla ilgili literatürün tamamını kapsama iddiasından uzak bir biçimde, yarı-başkanlık sisteminin akademik dünyada üzerinde birleşilmiş olan temel unsurlarını şöyle belirtebiliriz: (1) Halk tarafından doğrudan seçimle işbaşına gelen ve parlâmenter sistemdeki sembolik konumunun çok ötesinde icrâî yetkilere sâhip bir cumhurbaşkanı ile birlikte (2) parlâmenter sisteme göre oluşmuş başbakan ve bakanlardan oluşan ve varlığı cumhurbaşkanının değil parlamentonun güvenine dayanan bir “bakanlar kurulu” bulunmaktadır ve ayrıca (3) cumhurbaşkanının parlâmentoyu feshetme yetkisi vardır.

           

            Bu tanıma göre bakıldığında, günümüz dünyasında yarı-başkanlık sistemi ile yönetilen ülkelerin sayısı 30’un biraz altındadır. Bunlar arasında yer alan Avrupa ülkeleri ise, Fransa dışında, Portekiz, Romanya, Rusya, Ukrayna gibi istisnaî denebilecek ve demokratik hukuk devleti açısından örnek oluşturmaları pek de mümkün görünmeyen ülkelerdir.

Burada belki bir örnek olarak en çok akla gelen ülke olan Fransa üzerinde biraz durmak gerekmektedir. Fransız yarı-başkanlık sistemi, 1958 târihli V. Cumhuriyet Anayasası öncesinden itibâren yüz yılı aşan oldukça istikrarsız bir siyasî gelişme gösteren Fransa’nın özel koşullarında ve General de Gaulle’ün göreve gelmesi sırasında yapılan bir anayasal değişiklikle ortaya çıkmıştır. O târihe kadar oldukça istikrarsız bir demokrasi profili ortaya koymuş olan Fransa’da siyâsî istikrar, yarı-başkanlık sisteminde yetkili ve sorumlu bir makam hâline gelen Cumhurbaşkanı ile Başbakan arasında çıkabilecek bir krizi “cohabitation” adı verilen birlikte yaşamayı mümkün kılan centilmenlik anlaşması bağlamında siyasî (hukukî olmayan) formüllerle aşmayı başarmıştır.

            Türkiye’de dile getirilmekte olan “partili cumhurbaşkanı” önerisi de, esas itibariyle, Cumhurbaşkanı’nın sâhip olduğu ve tipik parlâmenter sistemlerdekinden çok daha geniş olan yetkileri bağlamında düşünüldüğünde, sonuçta “yarı-başkanlık sistemi” ile örtüşecek olan bir öneridir. Bu bağlamda, nasıl Fransa General de Gaulle’ün güçlü siyasî kişiliğinin biçimlendirdiği bir anayasal sisteme târihî nedenlerle sâhip olmuş ve sistem sonradan yarı-başkanlık olarak adlandırılmış ise, Türkiye’de de târihî şartlar, yakın gelecekte Türkiye’ye özgü bir yarı başkanlık sisteminin “partili cumhurbaşkanı” adıyla hayata geçirilmesine yol açabilir. Bu ihtimal ciddîyetini korumakla birlikte, bu bağlamda düşünülen alternatifin demokratik tecrübe içinde parlak ve özenilecek bir yere sâhip olmadığını belirtmek gerekmektedir.

SONUÇ

Bu rapora konu olan Türkiye’nin hükûmet sistemi tercihinin ne olması gerektiği ile ilgili tartışma hakkında:

(1)   Türkiye’nin birçok bakımdan biçimsel kalmış olsa da parlamenter sisteme daha yatkın bir demokratik tecrübesi vardır. Siyasi partilerle ilgili hukuki ve sosyolojik birikim ile seçim sistemi tecrübeleri, başkanlık sisteminin gereklerine uygun değildir.

(2)   Parlâmenter sistem, genel olarak demokratik siyasi istikrar bakımından daha uygun bir sistemdir. ABD örmeği dışındaki dünya tecrübesi başkanlık sisteminin istikrarlı bir demokrasi bakımından elverişli bir sistem olduğunu ortaya koymuş değildir. Akademik literatür, güçlü bir baskın yargıyla, ABD sisteminin başka ülkeler tarafından benimsenmesinin ABD’ndeki gibi bir başarı öyküsü üretmediği ve üretme ihtimalinin düşük olduğu sonucuna varmış durumdadır.

(3)   Bununla birlikte, Türkiye’nin yeni anayasa düzenini inşa ederken izleyebileceği yol,

(a)    temel haklar ve hürriyetlerle ilgili tüm uluslar arası standartları tavizsiz ve çekincesiz bir biçimde benimsemek,

(b)   adem-i merkeziyetçiliği yerel yönetim birimlerine (bölgelere, illere ve il’den küçük diğer birimlere) yasama yetkisi vererek temel anayasal örgütlenme ilkesi haline getirmek,

(c)    yargının siyasi iktidara karşı bağımsızlığını özellikle yargıç güvencesi ve doğal yargıç ilkeleri uyarınca, tam olarak gerçekleştirmek

önkoşullarına uyulması kaydıyla parlâmenter, başkanlık veya yarı-başkanlık yahut partili cumhurbaşkanlığı sistemlerinden herhangi biri yönünde olabilir.

(4)   Tercih parlâmenter sistem yönünde olursa, bu durumda Cumhurbaşkanı’nın mevcut yetkilerini (a) tamamen tasfiye edip, sembolik ve yetkisiz/sorumsuz bir Cumhurbaşkanlığı makamı oluşturmak veya (b) halk tarafından seçilen Cumhurbaşkanını Finlandiya örneğinde olduğu gibi dış politika alanında yetkili ve sorumlu kılmak seçenekler arasındadır. Her halükârda Cumhurbaşkanı parlamenter sistemde bugünkü garip “yetkili ama sorumsuz” konumunu sürdürmemelidir.

(5)   Tercih başkanlık sistemi yönünde olursa:

(a)    Başkanın yürütme organı olarak yetkisinin yasaları uygulamakla sınırlı olduğu, yasa ile düzenlenmemiş konularda düzenleme yapamayacağı açıkça belirtilmelidir.

(b)   Başkan ile yasama organının seçim dönemleri farklı olmalıdır.

(c)    Yasama organı iki meclisli olmalı, bölge veya il yönetimlerinin eşit sayıda temsilci tarafından temsil edileceği yasama bölümü (Senato) Başkan’ın icrai tasarruflarını denetlemeli ve onaylamalıdır.

(d)   Seçim sistemi dar bölge ve bireysel temsili mümkün kılacak biçimde ve barajsız olarak düzenlenmeli, siyasi partiler parti disiplini güçsüzleştiren normlara tabi olarak yeniden yapılandırılmalıdır.

(e)    Yasama ile yürütme (Başkan) birbirlerini feshedememeli, birbirlerinin seçimleri hakkında karar alamamalıdır.

(f)    Olağanüstü yönetim usulünün gerekip gerekmediği konusunda, vazgeçilmez temel hak ve özgürlük ilkelerine bağlı ilke ve kurallar saklı kalmak kaydıyla, son karar ve onay mercii Senato olmalıdır.

(6)   Tercih yarı-başkanlık veya fiilen aynı sonucu doğuracak biçimde “partili cumhurbaşkanı” yönünde olursa, yukarıda Başkanlık sistemi ile ilgili a, b, c koşulları yine geçerlidir. Bunlara ek olarak Cumhurbaşkanı ile yasama organının birbirlerini fesih yetkileri de düzenleme altına alınmalıdır. Ancak, Türkiye’nin Cumhurbaşkanı ile Başbakan’ın birlikte yürütme erkini paylaştıkları böyle bir sisteme geçmemesi daha doğru olacaktır.