Türkiye, yeni anayasa yapma
konusunda yavaş yavaş da olsa bir yol ayrımına geliyor. Bu yol ayrımı, barış ve
çözüm süreci olarak adlandırılan “Kürt sorununu çözme süreci”nin iyice hız
kazanmasını beklediğimiz yaz aylarında daha da belirginleşecek gibi görünüyor.
Anlaşılan o ki, bütünüyle yeni bir anayasa düzeninin inşâ edilmesi mümkün
olamazsa, kısmî anayasa değişikliğine gidilmesi kaçınılmaz bir alternatif yol
olarak gündeme gelecek. Bunun en önemli sebeblerinden biri, AK Parti’nin
başkanlık sistemi önerileriyle alevlenen hükûmet sistemi tartışmalarının esas
zeminini oluşturan kurulu anayasa düzeninindeki çarpıklıklar. Bu çarpıklıkların
en başında da parlâmenter bir sistemi tercih etmiş gibi görünen 1982
Anayasası’nın bu sistem tercihiyle bağdaşmayan bir biçimde aşırı yetkili bir
Cumhurbaşkanı makamı yaratmış olması. Mevcut sistem “yetkili ama sorumsuz” bir
Cumhurbaşkanlığı makamı yaratmış olmakla, baştan itibâren çarpık bir yapıya
sâhipti. Bu çarpıklık, hiçbir değişiklik yapılmadığı takdirde,
Cumhurbaşkanı’nın halk oyu ile seçileceği 2014’ten itibaren yeni çelişkiler ve
krizler yaratmaya da aday görünüyor. Bu nedenle, sistemin bir şekilde yetki-sorumluluk
birlikteliğini de dikkate alan bir mantıkî tutarlılık ve hukukî düzgünlük
içinde yeniden inşâ edilmesi gerekiyor. Bu çerçevede de, tipik alternatifler
olarak başkanlık ve parlâmenter sistem tercihleri ve bu tipik alternatiflerin
bazı özelliklerini kendi içinde taşıyabilen yarı başkanlık veya partili
cumhurbaşkanı gibi ara tercihler de konuşulmakta.
Bu raporda yeni anayasa düzenine
ilişkin olarak yapılan başkanlık sistemi-parlâmenter sistem eksenli
tartışmaları ele almayı amaçlamaktayız. Bunu yaparken de, hükûmet sistemi
tercihi ne olursa olsun yeni anayasa düzeninde mutlaka varolması gereken bazı
temel ilkelerin tesbit edilebileceğini kabûl etmekteyiz. Bir diğer deyişle
hükûmet sistemi tercihi ister başkanlık, ister parlamenter, ister bir ara tip
olan yarı-başkanlık veya son zamanlarda ifâde edildiği biçimiyle “partili
cumhurbaşkanı olan parlâmenter sistem” olsun, hak ve özgürlükler, yargı
bağımsızlığı ve tarafsızlığı ve adem-i merkeziyetçilik gibi temel konularda
değişmez ilkelerin geçerli olduğunu düşünmekteyiz. Bundan sonra, belirlenen bu temel ilkeler
doğrultusunda, başkanlık sistemi ve parlamenter sistem ayrı ayrı ve hem
kavramsal tipik özellikleri, hem de dünya üzerindeki somut varoluş özellikleri
bakımından ele alınacak ve iki sistemin de Türkiye bağlamında bir
değerlendirmesi yapılmaya çalışılacaktır.
I.
Yeni Anayasa
Düzeninde Olması Gereken Temel İlke ve Kurallar
Bilindiği gibi anayasa, bir
devletin temel kurumsal yapısını ve işleyişini belirleyen bir normlar
bütünüdür. Bunun yanında, yine anayasalar devlet faaliyetinin sınırlarını
çizmek, devletin insan hakları ve temel özgürlüklere saygılı olmasını temin
etmek için çeşitli temel ilke, kural ve mekanizmalar içermektedirler. Tabiî
bütün bunlara ek olarak, her anayasa bir devlet, toplum ve siyaset felsefesine
dayanır. Kuşkusuz, bir anayasada bu üç unsurla ilgili normlar arasında bir
uyum, bir tutarlılık olması gerekmektedir.
- Devlet, Toplum ve Siyaset Felsefesi
Sıklıkla vurgulandığı üzere, 1982
Anayasası otoriter bir anayasa niteliğindedir. Bu nitelik, Anayasa metnine
dâhil edilmiş olan “Başlangıç” bölümündeki ifâdelerden de çok net olarak
görülmektedir. 1982 Anayasası’nın devlet anlayışı, özellikle ve öncelikle temel
hak ve özgürlüklere dayalı bir hukuk düzeniyle sınırlandırılmasını içeren
“modern anayasa kavramı”na tamamen ters düşmektedir. Daha ilk cümlesinde bu
anayasanın “Türk Vatanı ve Milletinin ebedi varlığını ve Yüce Türk Devletinin
bölünmez bütünlüğünü belirle”diği ve Atatürk milliyetçiliği doğrultusunda,
“Türkiye Cumhuriyeti’nin ebedî varlığı”nı esas aldığı vurgulanmaktadır.
1982 Anayasası’nı belirleyen bu
otoriter nitelikle ilgili en azından şu iki temel sorunun varlığı kuşkusuzdur.
Bunlardan ilki, Anayasa’nın bir yandan insan hakları ve temel özgürlüklere
saygıyı bu otoriter, milliyetçi ve devletçi anlayışa tâbi olarak düzenlerken
diğer yandan “temel hak ve hürriyetlerle” ilgili uluslararası andlaşmaları
kanunların üzerinde sayan bir yaklaşımı benimsemiş olması arasındaki
çelişkidir. 2004 yılındaki Anayasa değişikliklerinden sonra ortaya çıkan bu
çelişki pratikte pek çok somut uyuşmazlıkta sorun yaratmaktadır. Sorunun özü
Anayasa’nın normlar hiyerarşisindeki üstün konumundan kaynaklanmaktadır.
Uygulamada Anayasa ve “anayasaya uygun yasa” hükümlerinin mi, yoksa
uluslararası temel hak ve özgürlüklerle ilgili normatif ölçülerin mi esas
alınacağı konusunda ortaya çıkan belirsizliklerin hemen tümünde yargı pratiği
Anayasa ve yasa hükümlerinin esas alınması yönünde olmuştur. Dolayısıyla,
uygulamanın değişmesi ve modern anayasa anlayışına uygun bir pratiğin ortaya
çıkabilmesi için 1928 Anayasası’nın bu iç çelişkisini gideren bir yenileşmeye
gerek vardır.
Buna ek olarak belirtilmesi
gereken ve belki de daha temel bir diğer sorun ise, 1982 Anayasası’nın devlet,
toplum ve siyaset alanını düzenlemeye yönelik temel ilke ve kurallarıyla modern
anayasa kavramıyla ve Türkiye toplumun çoğulcu niteliğiyle açıkça ters
düşmesidir. Anayasa’nın kendi iç
çelişkilerine eklenen bu uyuşmazlık, Türkiye’de yeni anayasanın devleti değil,
insan özgürlüğüne ve toplumsal çoğulculuğu en geniş ve ileri ölçülerde temel
alan yeni bir devlet, toplum ve siyaset felsefesine dayanması zorunluluğunu da
ortaya koymaktadır.
- Temel Haklar ve Özgürlükler
Yeni anayasa düzeninin mutlaka
yeni, anayasa kavramının doğru anlaşılmasına dayalı bir özgürlükçü temele
dayanması gerektiği yolundaki tesbit doğrultusunda, bir anayasanın vazgeçilmez
parçası olan temel haklar ve özgürlükler konusundaki yaklaşımının da nasıl
olması gerektiği üzerinde somut önerilere geçebiliriz.
(1) Bir kere, insan hakları ile
ilgili olarak 1982 Anayasası’nın 2. maddesinde yer verilen yaklaşım
terkedilmelidir. Bilindiği gibi Anayasa’nın değişmez hükümleri arasında sayılan
bu madde “insan haklarına saygılı devlet” niteliği, yine bu maddede belirtilen
Başlangıç bölümüne atıf üzerinden, bu bölümdeki milliyetçi-devletçi anlayışla
sınırlandırmakla yetinmemiş, bu sınırı pekiştirmek anlamında “toplumun huzuru,
millî dayanışma ve adâlet anlayışı içinde . . .
insan haklarına saygılı” ibâresine yer vermiştir. 1982 Anayasası’nın geçirdiği
onca değişikliğe rağmen, Başlangıç’taki otoriter devlet felsefesi ve bunun
uzantısı olan 2. maddedeki bu ibâre doğrultusunda, temel hak ve özgürlükler
alanında pek çok özgürlükçü anayasa anlayışıyla bağdaşması mümkün olmayan özel
düzenlemeye yer verilmiştir. Bu düzenlemelerin tümü, Türkiye’de Cumhuriyet’in
tek-partili otoriter döneminde benimsenmişi, toplumu Türklük ve “devlet
kontrolünde/devletin uygun gördüğü sınırlar dâhilinde Müslümanlık” esasında
türdeş bir millet hâline getirmeye yönelik milliyetçi ideolojinin somut
uzantılarıdır. Yeni anayasa düzeninde
temel haklar ve özgürlüklerle ilgili bu genel yaklaşımın terkedilmesi ve en
azından Türkiye’nin de taraf olduğu çağdaş uluslararası andlaşmalardaki
yaklaşımın çekincesiz bir biçimde benimsenmesi gerekmektedir. Bu bağlamda
bugünkü 90. Maddenin son cümlesinde yer alan “temel hak ve hürriyetlerle ilgili
uluslararası andlaşmaların esas alınacağı” ifâdesinin temel hak ve
özgürlüklerle ilgili genel hükümler arasına aktarılması ve daha açık ve net bir
ifâdeyle temel hak ve özgürlüklerle ilgili uluslararası hukuk hükümlerinin
hukuk düzeninin en üstün normları olarak görüleceğini belirleyen bir düzenleme
getirilmesi düşünülmelidir. (Bu son düzenlemeyle ilgili olarak, yeni anayasada
ve bu yeni anayasa düzeninde çıkarılacak olan yasalarda uluslararası
hukuktakinden daha geniş özgürlüklerin verilmesi durumu bir “özgürlükçü
istinsna” olarak formüle edilebilir.)
(2) Bu bağlamda ilk örnek “din ve
vicdan hürriyeti”ni düzenleyen 24. maddede yer verilen “zorunlu din kültürü ve
ahlâk bilgisi dersleri” ise, ikincisi 42. maddede yer alan “Türkçe dışındaki
dillerde anadilinde eğitim yasağı”, üçüncüsü de 136. maddedeki “Diyanet İşleri
Başkanlığı” ile ilgili düzenlemedir. Sondan başlayacak olursak: 1924’te
Şeyhülislâmlık makamının kaldırılmasıyla birlikte kurulan Diyanet İşleri
Başkanlığı, bu kurumu toplumun “ibâdet, itikat ve ahlâk” alanlarında yetkili
kılmak suretiyle, türdeş bir kültürel varlığı inşâ etmekte din kurumuna
devletin kontrolü altında ne denli merkezî bir yer verdiğini belirlemişti. 1982
Anayasası’ndaki düzenleme, bu “kanun” düzeyindeki normu Anayasa seviyesine
yükseltmekte ve Diyanet İşleri’ne “milletçe dayanışma ve bütünleşmeyi amaç
edinerek” görev yapmayı emretmektedir. Dolayısıyla,
yeni anayasa düzeninde Diyanet İşleri Başkanlığı’na en azından sözcüğün gerçek
anlamında özerk bir statü verilmesi ve bu kurumun türdeş bir millî kimlik
yaratma görevinden arındırılarak, çoğulcu/çokkültürcü bir toplumsal ortama
uygun biçimde, farklı din ve inançlar karşısında nötr bir konumda olacak tarzda
yeniden yapılandırılması bir zorunluluktur.
Bir yanda Alevi sorununa, diğer
yandan anayasa düzeyinde 1924’e kadar geriye giden “gayrimüslimler”in “makbul
vatandaş sayılmamaları” biçiminde özetlenebilecek vatandaşlık yaklaşımlarından
kaynaklanan sorunlara dek uzanan bu türdeş toplum yaratma hedefinin zirvesi
olan 1982 Anayasası, bu hedefini, Kürt sorununun en canalıcı temalarından biri
olan anadil yasağı getiren 42. maddesiyle perçinlemiş olmaktadır. Bir bakıma
Kürtçenin kamusal alanda kullanımını yasaklamaya kadar varan yasa ve diğer
mevzuata ve uygulamalara eklenen bu düzenleme, bilindiği üzere, “Türkçe’den
başka hiçbir dili okullarda Türk vatandaşlarına anadilleri olarak okutulamaz ve
öğretilemez” hükmünü getirmektedir. Bu
hüküm yeni anayasada yer almamalı, anadilde eğitim sorununun çözümü ile ilgili
olarak yasama organı serbest bırakılmalıdır. Bu, özgürlükçü bir anayasa
düzenini kurmak için asgarî koşuldur. Bunun da ötesinde, Türkiye Cumhuriyeti
vatandaşlarının farklı anadillerinde eğitim yapma haklarının tanındığı yönünde
pozitif bir düzenlemenin yeni anayasaya konulması düşünülebilir ve bu da
özellikle Lozan Andlaşmasının ilgili hükümlerinin çağdaş temel haklar ve
özgürlüklerle ilgili uluslararası kurallarla uyumlu bir tarzda yorumlanması
hâlinde pekâlâ mümkündür ve son derece makâl bir taleptir.
(3) Temel hak ve özgürlükler
alanında yer alan bir diğer önemli sorun vatandaşlık kavramının anayasal
statüsü ile ilgilidir. Bu sorunun da özü, kavramsal olarak demokratik ve
çoğulcu bir siyasî örgütlenmenin ifâdesi olması gereken Cumhuriyet’in
Türkiye’nin siyasî ve hukukî pratiğinde türdeş bir millî (ulusal) toplum
yaratma idealiyle belirlenmiş olmasında yatmaktadır. Osmanlı Devleti’nin ilk
anayasası’nda (Kanun-ı Esâsî) farklı etnik ve dinî/mezhepsel toplulukların ortak
bir vatandaşlık kimliği altında birleştirilmesi belki bir zorunluluktu. Çok
kavimli, çok dinli, çok mezhepli, vb.
bir toplumsal yapıda vatandaşın “Osmanlı” olarak tanımlanması, 1876
Anayasası’nı yapanların benimsediği bir yaklaşımdı ama bu yaklaşımın “milliyetçi”,
devlet eliyle yani türdeş bir millet yaratma idealine göre belirlendiğini
söylemek mümkün değildi. Buna karşılık 1924 Anayasası’nda (“Teşkilât-ı Esâsiye
Kanunu”) vatandaşlığın 1876’dan esinlenilerek “Türk” olarak nitelendirilmesi,
(a) öncelikle gayrimüslim vatandaşların dışlanması ve (b) gayri Türk, özellikle
de Kürt kimliğinin inkârı ve başta Kürtler olmak üzere tüm farklılıkların
“Türkleştirme” siyasetine tâbi kılınması gibi bugünkü ağırlaşmış sorunların
temel nedenlerinden birini oluşturduğu anlaşılmaktadır.
Yeni, özgürlükçü ve demokratik
bir anayasa düzeni için problem yaratan bu vatandaşlık yaklaşımı, 1960 askerî
darbesinden sonra yapılan 1961 Anayasası’nda, üstelik anayasanın kendi içinde
bir çelişki yaratacak tarzda yeniden ve 1924’e göre daha sert bir “Türklük”
vurgusuyla düzenlenmiştir. 1982 Anayasası’nın 66. Maddesine de aynen yansıyan
bu düzenleme, “Türk devletine vatandaşlık bağı ile bağlı olan herkes Türktür”
demektedir. Çelişki, Anayasa’nın değiştirilemezlik atfedilen 1. ve 3. Maddelerinde
devletin “Türkiye devleti” olarak nitelendirilmesi ile vatandaşlık tanımındaki
devletin “Türk devleti” olarak niteendirilmesi arasındadır. Basit bir
dilbilgisi düzeyine sâhip herhangi bir kimse Türkiye’nin bir “ülke adı”,
Türk’ün ise bir insanın “kimlik nitelemesi” olduğunu farkedecektir. Anayasa’nın
1. ve 3. Maddelerindeki “Türkiye devleti” ibaresi çağdaş devletin “ülkesel” (territorial) olarak belirlenen temel
özelliğine uygun düşerken, vatandaşlığın tanımlanmasında yer verilen “Türk
devleti” ifadesi bir kimlik özelliğini öne çıkarması nedeniyle çağdaş devletin
siyasî ve hukukî belirlenimine ters düşmektedir; özellikle de çağdaş devlet
yapısının özgürlükçü, demokratik ve çoğulcu bir hukuk devleti olduğu gözönüne
alındığında.
Hem bu çelişkinin giderilmesi ve hem de temel hak ve özgürlükler
konusunda çoğulcu ve demokratik bir yaklaşımın benimsenmesi bakımından çağdaş
demokratik devletlerin hiçbirinin anayasasında yer almayan bu tarz bir
vatandaşlık tanımına yeni anayasa düzeninde yer verilmemesi; vatandaşlığın
sâdece bir temel hak olduğu, hiç kimsenin vatandaşlık hakkından mahrum
bırakılamayacağı yönünde anayasal bir güvence getirilmesi yeterli olacaktır.
(4) Temel Hak ve özgürlüklerle
ilgili bir diğer önemli sorun, örgütlenme özgürlüklerinin önündeki anayasal
sınırlamalarla ilgilidir. Bunlar arasında öncelikle siyasî partilerle ilgili
olan temel bir soruna değinmemiz gerekmektedir. Türkiye, bilindiği gibi,
demokrasiyi benimsediğini ileri süren ülkeler arasında siyasî parti kapatma
şampiyonluğunu elinde tutan bir ülkedir. Bunun kaynağı da öncelikle
Anayasa’daki (md. 68) siyasî partilerin “uyacakları esaslar” ile ilgili
düzenleme ve aynı doğrultuda varolan Siyasî Partiler Kanunu’nda yer alan
ayrıntılı yasaklardır. Yeni anayasa
düzeninde siyasî partilerin kapatılmalarına neden olan 68. maddedeki yasakların
tümüyle kaldırılması, şiddet ve ırkçılık gibi iki kriter dışında siyasî
partilerin yasaklanamayacağına dâir bir güvencenin getirilmesi, kapatma
usûlünde de yasama organının nitelikli çoğunluğuna bağlı bir karar sürecinin
oluşturulması gerekmektedir. Örgütlenme özgürlüğü bağlamında aynı yaklaşımın
dernek, vakıf, sendika vb. örgütlenmeler açısından da benimsenmesi
gerekmektedir. Bu konuda 1961 Anayasası’nın 12 Mart 1971 müdahalesinden önceki
düzenlemeleri örnek olarak alınabilir.
(5) Yeni anayasa düzeninin temel
haklar ve özgürlükler alanında yer vermesi gereken bir diğer önemli düzenleme
temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasındaki ölçünün tesbiti ile
ilgilidir. Bu konuda 2001 değişiklikleriyle getirilmiş olan yaklaşım ilke
olarak yerindedir ve yeni anayasada da korunması gerekir. Buna göre temel hak
ve özgürlükler ancak kanunla ve ilgili
hak veya özgürlüğün düzenlendiği maddede belirtilen sebeblerle
sınırlandırılabilecek ve bu sınırlandırma hakkın özüne dokunamayacaktır. Yeni anayasada bu yaklaşımı biraz
daha geliştirerek, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’yle uyumlu bir biçimde,
getirilmesi düşünülen sınırlama ile ilgili olarak “yasayla düzenleme, demokratik toplum düzeninin gerekleri açısından
zorunlu olma ve ölçülülük” ilkelerini de anayasada açıkça belirtmek yerinde
olur.
Burada değinilmesi gereken son bir nokta temel
hak ve hürriyetlerin düzenlenmesiyle ilgili olarak “olğanüstü durum”larda
(teknik deyimiyle “olağanüstü hal, sıkıyönetim, savaş” gibi durumlarda) temel
hak ve özgürlüklerin “olağanüstü kanun
hükmünde kararname” ile sınırlandırılabileceği ve bu sınırlandırmalarla
ilgili olarak yargı denetimi yolunun
kapalı olması biçimindeki mevcut düzenlemenin değiştirilmesi gerektiğidir.
Demokratik hukuk devleti düzeninin askıya alınması anlamını taşıyan bu
düzenlemenin yeni anayasa düzeninde yer almaması, olağanüstü dönemlerde
çıkarılacak olan kanun hükmünde kararnamelerin de yargı denetimine tâbi olması
gerektiği yolunda bir düzenlemeye yer verilmesi, Türkiye’nin târihî
tecrübelerine göre demokratik özgürlükçü düzenin güvence altına alınması
bakımından elzemdir.
- Devletin Temel Örgütlenmesi ve Özellikle Yargının Bağımsızlığı ve Tarafsızlığı
Hükûmet sistemi tercihi ister
“başkanlık” ister “parlâmenter” tipe uygun olsun yahut ara bir formüle göre belirlensin, Türkiye
toplumunun yeni anayasa düzeninde, devletin temel örgütlenmesinin iki temel
ilkeye göre yeniden yapılandırılması gerekiyor. Bunlardan ilki Türkiye’nin
belki de Tanzimat döneminden bu yana yapılan reform girişimleriyle birlikte
düşünülmesi gereken “merkezîyetçi devlet geleneği”ni adem-merkezîyetçi “ bir
yönde tasfiye etmesi, ikincisi de yargının bağımsız ve tarafsız olması için
2010 Anayasa değişiklikleriyle getirilen yeni HSYK yapılanmasından da farklı
bir düzenlemeye gitmesidir.
Yerel Özerklik
Adem-i merkeziyetçilik konusunda
yapılması gerekenleri çok kısa başlıklar hâlinde şöyle izah edebiliriz. Türkiye
Cumhuriyeti, adem-i merkeziyet (yerinden yönetim) ilkesini bir anayasal ilke
olarak benimsemiş fakat bu ilkeyi “idarenin bütünlüğü” ilkesiyle dengelemek
istemiştir. Buradaki “dengeleme”, merkezî idarenin yerel yönetimler üzerinde
“vesâyetçi denetimi” ile yapılmak istenmiş, böyle olunca da adem-i merkeziyet
ilkesi merkeziyetçi geleneğin boğucu baskısı altında sınırlı bir idarî
örgütlenme ilkesine dönüşmüştür. Bu durumun köklü bir biçimde değiştirilmesi,
öncelikle Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın bütün hükümlerinin tam
olarak benimsenip uygulanması, yeni anayasada hâkim olması gereken bir yaklaşım
olarak önerilmelidir. Buna ek olarak, Türkiye’nin gelecek perspektifinde hedef
olarak yerini koruyan Avrupa Birliği bağlamında bir değerlendirme yaptığımızda,
Avrupa’nın yerleşik demokrasilerinin tümünün ya federasyon, ya da her biri kendi
özerkliğini yerel yasama meclisleriyle somutlaştıran bölge yönetimlerine sâhip
üniter devletler niteliğinde olduklarını görmekteyiz. Bu açıdan, yeni Türkiye
anayasasının da yerel yasama organlarının oluşmasına imkâ veren ölçüde geniş
bir adem-i merkeziyetçiliği benimsemesi elzemdir. Bu konudaki yaklaşım da,
mevcut anayasa düzeninde bir “genel yetki” olarak TBMM’ne verilmiş bulunan
yasama yetkisinin TBMM ile yerel yasama meclisleri arasında paylaştırılması
olmalıdır. Bu paylaşımın nasıl yapılacağı konusunda ise, örneğin İtalya
Anayasası’nda olduğu gibi, TBMM’nin yasama yetkisinin geçerli olduğu konular
anayasada sayıldıktan (“tâdâd edildikten”) sonra, bunların dışında kalan
konularda yerel yasama organlarının yetkili olduğu yönünde bir düzenleme
düşünülmelidir.
Bağımsız ve Tarafsız Yargı
Yargının bağımsızlığı ve
tarafsızlığı çğdaş demokratik hukuk devletinin ön enimli güvencelerinden
biridir. Yasama-yürütme ilişkileinin düzenlenmesine dâir tercihleri ifâde eden
başkanlık ve parlâmenter sistem özellikleri ne olursa olsun, demokratik hukuk
devleti ilkesini benimsemiş her çağdaş devlette yargı bağımsızlığı ve
tarafsızlığı, ilgili devletin târihine, toplumsal, kültürel ve siyâsî
özelliklerine göre farklı biçimler alabilse de, benimsenmiş en temel kurumsal
ilkeler arasındadır. Türkiye açısından yargı bağımsızlığı ve tarafsızlığının
tam anlamıyla gerçekleştirilmesinin özel önemi, yargı erkinin özellikle 1961
Anayasası’ndan bu yana ve ağırlıklı olarak da 1971 askerî müdahalesinden ve
1982 Anayasası ile getirilen düzenlemelerden itibâren demokratik siyasî
süreçler üzerinde bürokratik vesâyetin bir aygıtı olarak işlev görmesinde
ortaya çıkmıştır. 2010 Eylül’ünde gerçekleşen anayasa değişiklikleriyle yeniden
yapılandırılan HSYK, askerî yargının görev ve yetki alanlarının daraltılması
gibi düzenlemeler bu vesâyetçi işlevin tasfiyesi yönünde önemli adımlardır.
Bununla birlikte bunların, yargı
bağımsızlığı ve tarafsızlığının somut ifâdeleri olan “yargıç güvencesi” ve
“doğal yargıç” ilkelerine tam anlamıyla uygun düşen düzenlemeler niteliğinde
olduğunu söylemek hâlâ mümkün görünmemektedir. Burada dikkat edilmesi gereken
en temel nokta, yargıç ile savcının yargı erki içindeki konum ve işlevlerindeki
farktır. Yargıç, bir hukukî uyuşmazlık konusunda, tarafların kimliği ve konumu
ne olursa olsun, kendi hür iradesiyle, vicdanıyla ve hakkaniyete uygun hüküm
vermekleyükümlü bir kamu görevlisidir. Savcı ise, eski “müddeiumumi” sözcüğünün
ifâde ettiği üzere, kamu (ve bazen de doğrudan devlet) adına iddia makamıdır ve
yargılama sürecinin “tarafı”dır, bu niteliğiyle gerektiğinde yürütme organından
talimat da alabilmektedir. Yargıç ile savcı arasındaki bu konum ve işlev farkı
gözetildiğinde, yargının bağımsızlığı ve tarafsızlığının sağlanması bakımından
yargıçlarla savcıların farklı kurumsal düzenlemelere tâbi kılınması gerektiği
açıktır. Dolayısıyla: (1) Yargıçlarla savcıların özlük ve disiplin işleri ayrı
kurullar tarafından yürütülmeli, (2) özellikle yargıçların özlük ve disiplik
işleriyle yetkili kurulun oluşmasında “tam özerklik” ilkesi benimsenerek
yargıçlar kurulunun yürütme organıyla her türlü kurumsal irtibatının kesilmesi
gerekmektedir. Bu doğrultuda 1961 Anayasası’nın 1971 askerî müdahalesinden
önceki biçiminde varolan 18 üyeli “Yüksek Hâkimler Kurulu” Avrupa Konseyi’nin
Venedik Komisyonu’nun konuyla ilgili genel ve Türkiye’yle ilgili somut
raporlarındaki görüşlere de tam olarak uyan, bu anlamda “ideale en yakın” bir
modeldir ve yeni anayasa düzeninde de bu modelin benimsenmesi yerinde
olacaktır. Buradan devamla, yargıç üvencesi ve doğal yargıç gibi yargı
bağımsızlığı ve tarafsızlığı konularında da 1961 Anayasası’nın ilk biçimindeki
düzenlemeler olumlu örnekler olarak benimsenmelidir diyebiliriz.
II. Yeni Anayasada Başkanlık Sistemi
AK
Parti’nin gündeme getirdiği bir öneri olarak “başkanlık sistemi”, yeni anayasa
çalışmaları sırasında en çok tartışılan ve yeni anayasa çalışmalarının başarıya
ulaşıp ulaşmamasından bağımsız olarak tartışılmaya da devam edilecek olan
konulardan. AK Parti, “başkanlık sistemi” olarak nitelendirdiği bir öneriyi
bundan bir süre önce (Kasım 2012’de) Anayasa Uzlaşma Komisyonu’na iletilmek
üzere TBMM Başkanlığı’na vermişti. Bu öneri ile birlikte gündeme gelen tepkiler
ve eleştiriler üzerine AK Parti’nin pozisyonunda bir değişim olup olmadığı
henüz net değil. Bununla birlikte, sözü edilen öneride bir revizyon ihtimali
oldukça kuvvetli, zira başkanlık sisteminin yanında yarı başkanlık ve hattâ
partili cumhurbaşkanı gibi seçenekler de dile getirilmekte. Konunun sağlıklı
bir biçimde tartışılması için öncelikle “başkanlık sistemi”nin nasıl bir sistem
olduğu konusunda bir netlik sağlama ihtiyacı vardır.
A) Kavramsal Tip Olarak Başkanlık Sistemi
Bugünün dünyasında varolan ve
demokratik olarak nitelendirilmesi mümkün siyasî sistemler arasında yer alan
“başkanlık sistemi”, çok iyi bilindiği gibi, Amerika Birleşik Devletleri’nin
kuruluşunda oluşturulmuş ve dolayısıyla tipik özelliklerini bu ülkenin özel
tecrübesinden hareketle tesbit edebileceğimiz bir sistemdir. Sistem, kurumsal
yapısı itibariyle yasama-yürütme-yargı olarak bilinen kuvvetler arasında bir
“denge ve denetleme” (checks and
balances) düzeni inşâ etmeye yöneliktir. Kimi zaman “sert kuvvetler
ayrılığı” da denilen bu yönelişin altında yatan temel gerekçe ise devletin
üstün buyurganlık gücünün (egemenliğin) tek bir elde toplanmasını engellemek
suretiyle, bireysel özgürlükleri güvence altına alan bir düzenin kurulabileceği
fikridir. Bu fikrin kaynağı, tarihî bakımdan ABD’nin inşâ eden “kurucular”ın (founding fathers) İngiliz monarşisine
karşı yürütttükleri bağımsızlık mücadelesi sonucunda inşâ ettikleri yeni devlet
düzeninde kralın egemenliğine denk düşebilecek bir başka “mutlak güç odağı”nın
oluşmasını engellemektir. “Kurucu Babalar”ın bu mutlak güç odağı arasına sadece
tek bir kişiyi değil demokratik bir düzende rahatlıkla oluşabileceğini kabûl
ettikleri “çoğunluk tiranlığı”nı da dâhil ettikleri bir sır değildir.
Dolayısıyla “başkanlık sistemi”, yasama, yürütme ve yargı erklerinin organik
olarak birbirlerinden bağımsız olan ve bu bağımsızlıkları sayesinde birbirlerini
dengelemeleri ve denetlemeleri mümkün olan bir sistemi ifâde etmektedir.
Sistemin ayrıntılarına bakacak
olursak şu özelliklerin öne çıktığını görmekteyiz: (1) Yasama organı ile
yürütme organı birbirlerinden farklı süreçlerle oluşmaktadır ve aralarında
organik bir bağ yoktur. (2) Yasama organı, ABD bağlamında eyâlet (state) adını
alan bölgesel birimlerin (a) nüfuslarına oranla temsil edildikleri “Temsilciler
Meclisi” ile her bölge biriminin eşit sayıda (iki) üye ile temsil edildiği
“Senato”dan meydana gelmektedir. (3) Yürütme, tek başına hak tarafından iki
dereceli seçimle işbaşına getirilen Başkan’da somutlaşmaktadır. (4) Başkan’ın
bütçe, “sekreter” adı verilen “bakanlar”ın ve Yüksek Mahkeme yargıçlarının
atanması gibi kritik icrâî işlemlerinde Senato’nun onayı zorunludur. (5) Yargı
bağımsızlığı, Yüksek Mahkeme yargıçlarının ömür boyu görev yapmalarının güvence
altına alınmış olmasında da örneklendiği üzere, yargıçlık teminatı bağlamında
büyük ölçüde gerçekleştirilmiştir. Böylece, başkanlık sisteminin özeti olan “en
iyi yönetim en az yönetem yönetimdir” “motto”su patikte gerçekleştirilmiştir.
Bu açıdan bakıldığında,
kesinlikle bir kişisel iktidar temerküze anlamına gelmeyen ve kendi içinde
kritik dönemlerde tıkanmalara uğrama potansiyeli de bulunan bir sistem olarak
“başkanlık sistemi”, yine tipik özelliklerini ortaya koyduğumuz ABD örneğinde
son derece adem-i merkeziyetçi ve bireysel özgürlüğü en temel değer olarak
köklü bir biçimde içselleştirmiş olan bir siyasî kültür ortamında filizlenip
gelişmiştir.
B) Dünya Örneklerinin Değerlendirilmesi
ABD örneğinden hareketle
belirlemiş olduğumuz başkanlık sisteminin tipik özellikleri açısından dünyanın
diğer ülkelerindeki örneklere baktığımızda, bazı genel tesbitlere varmamız
mümkündür. Şöyle ki:
(1) Tarihî açıdan ABD dışında
başkanlık sistemi tecrübelerinin başta Latin Amerika ülkeleri olmak üzere
dünyanın pek çok ülkesinde denendiği ve çoğu kez askerî veya sivil
diktatörlüklerle sonuçlanarak çöktüğü bilinmektedir. Keza, bugün dünya üzerinde
varolan en gelişmiş, en istikrarlı ve en kalıcı, yerleşik demokrasilerin büyük
çoğunluğunun başkanlık sistemiyle değil, parlâmenter sistemle yönetildikleri de
bir gerçektir. Bununla birlikte, günümüz dünyasında Latin Amerika ülkeleri
başka olmak üzere pek çok ülkede başkanlık sisteminin geçerli olduğu ve
geçmişteki kötü tecrübelerin aksine, bugünkü başkanlık sistemlerinin demokratik
bir düzen içinde varlıklarını sürdürmekte nisbî bir başarı ortaya koydukları da
söylenebilir. Bir bakıma geçen yüzyılın ilk yarısına dek uzanan kötü tecrübeler
adetâ geride kalmış gibidir.
(2) Günümüz dünyasında aralarında
Afganistan, Benin, Liberya, Sudan gibi demokrasi olarak nitelendirilmeleri
mümkün olmayan ülkelerin yanında demokratik bir sistemi sürdürmek bakımından
nisbî de olsa bir başarı gösterebilen Latin Amerika ülkelerinin büyük çoğunluğu
da dâhil, 40’ın üzerinde devlet başkanlık sistemi ile yöneitlmektedir.
(3) Çağdaş demokrasinin
kriterlerini karşılayan başkanlık sistemlerinin ortak özellikleri ise şöyle
sıralanabilir: (a) Bu sistemlerin hemen hepsi “federal devlet” niteliğinde olup
“üniter devlet” özelliği taşıyan başkanlık sistemlerinde de federal devlete
yakınlaşan düzeyde “yasama yetkisine sâhip bölge yönetimleri”nin varlığı
görülmektedir. Kıbrıs cumhuriyeti gibi bazı küçük ada devletleri istisnadır.
(b) Bu sistemlerin hemen tümünde iki meclisli bir yasama organı bulunmakta ve
bu iki meclisten biri olan Senato veya senato niteliğindeki yasama bölümü
yürütme (Başkan) üzerinde bir denetim yetkisine sâhiptir.
C) Türkiye’nin Hükûmet Sistemi Arayısışnda
Başkanlık Sistemi: Bir Değerlendirme
AK Parti tarafından Türkiye’nin
yeni anayasa arayışında devreye sokulan “başkanlık sistemi” önerisinde,
yukarıdaki kavramsal tip ve dünya örneklerine göre tesbit edilebilen ortak
özellikler bağlamında bazı kritik noktalar özel olarak dikkat çekmektedir.
(1) Dikkati çeken ilk nokta,
önerinin en temel gerekçesinin “istikrarlı hükûmet” ile “başkanlık sistemi”
arasında doğrudan olumlu bir bağ olduğu yargısına dayanmasıdır. Bu gerekçe,
herşeyden önce, başkanlık sisteminin kavramsal bir tip olarak ortaya
çıkışındaki özelliği olan “dengeleme ve denetleme” mantığıyla uyuşmamaktadır.
Bir diğer deyişle başkanlık sisteminin temel varlık sebebi ve dolayısıyla
mantığı bireysel özgürlüklere dayalı bir
hukuk devleti mekanizmasının gerektirdiği kuvvetler ayrılığını en kesin
çizgilerle kurumsallaştıran sistem olmasında yatmaktadır, yürütme organının
istirkarını temin etmesinde değil. Kaldı ki, başkanlık sisteminin ABD dışındaki
tarihî tecrübelerinde istikrarlı hükûmet yerine sık sık ortaya çıkan sistemik
kriz ve çöküşleri izleyen uzun diktatörlük dönemleri sıklıkla görülmüş
olduğundan, sistemin istikrarlı hükûmet üretme kapasitesinin kendiliğinden
varolduğunu gösteren hiçbir işâret yoktur. Nihâyet, Türkiye şu anki sistemi
içinde hükâmet istikrarı sorunu yaşamamaktadır. Dolayısıyla, olmayan bir
sorundan hareketle ve olmayan bir sorunu temel gerekçe yaparak yeni bir sistem
önermenin mantığı anlaşılamamaktadır.
(2) Önerinin ikinci önemli
noktası “başkanlık kararnamesi” altında yer verilen düzenlemedir. Buna göre
Başkan, uygun gördüğü durumda ve önceden yasalar tarafından düzenlenmemiş
konularda “kararname” çıkarma yetkisine sâhiptir. Bu düzenleme, kuşkusuz,
Amerikan başkanlık sisteminde yer alan başkanın düzenleyici işlem yapma
yetkisinden esinlenmiştir. Ancak Amerikan sisteminde başkanın “yürütme
emirleri” (executive orders) olarak bilinen düzenleyici işlem yapma yetkisi,
yine başkanın anayasa ve yasaları sadakatle uygulama görevinin bir uzantısıdır
ve yasa ile düzenlenmemiş alanlarda böyle bir yetkisi yoktur. AK Parti
önerisindeki düzenleme ise, önceden yasa ile düzenlenmemiş bir alanda başkana
düzenleyici işlem yapma yetkisi vermek suretiyle aslında yürütme organına
(başkana) yasama yetkisi vermektedir ki, başkanlık sisteminin özünü meydana
getiren kuvvetler ayrılığı ve buna bağlı denge ve denetleme mantığının tamamen
dışında, siyasî iktidarın kişiselleşmesi sonucunu içeren bir öneridir.
(3) Öneride dikkat çeken üçüncü
nokta başkanın seçimi ile yasama organı seçimlerinin aynı anda yapılacağının
öngörülmesidir. Bu öneri, yürütme organı ile yasama organının ayrı ayrı
oluşmasını, böylece birbirlerinden organik olarak ayrı kurumlar olarak
varolmalarını gerektiren tipik başkanlık sisteminde yer alan mantığı bozmakta,
yürütme organını oluşturan başkanın aynı zamanda parti başkanı olarak yasama
organını da –seçim dönemlerinin aynılaştırılması üzerinden- kontrolü altına
alması sonucunu doğuracak bir sapma meydana getirmektedir. Özellikle sıkı parti
disiplinine dayalı Türkiye’nin siyasî kültürü ve gelenekleri bağlamında bu
sonucun kendiliğinden ortaya çıkacağını öngörmek boş bir kehanet veya vehim
olarak nitelendirilmemelidir.
(4) AK Parti’nin başkanlık
sistemi önerisinde siyasî sistemin (buna bağlı olarak kamu yönetiminin)
adem-merkezî bir niteliğe kavuşturulması ve buna bağlı olarak iki meclisli bir
yasama organı oluşturulması gibi başkanlık sisteminin tipik unsurları da yer
almamaktadır.
Bu eleştirel tesbitlerden sonra,
Türkiye için yeni bir hükûmet sistemi olarak başkanlık sisteminin nasıl olması
gerektiği konusunda şu noktaların esas alınması hâlinde sağlıklı bir karara
varılabileceğini söyleyebiliriz.
(1) Başkanlık sistemi, demokratik
sistem tercihlerinden biridir ve peşinen, önyargılı bir biçimde
reddedilmemelidir.
(2) Türkiye’nin yeni anayasa
düzeninde, bu raporun birinci bölümünde belirttiğimiz temel ilkelerin ve
kurumsal esasların benimsenmesi hâlinde, başkanlık sisteminin kavramsal tipine
uygun bir biçimde kurumsallaştırılması, Türkiye’nin yeni anayasa ihtiyacını
belirleyen en temel sorun olan Kürt sorunu başta olmak üzere pek çok temel
sorunu da çözebilecek bir potansiyele sâhip olabilir.
(3) Bu bağlamda, başkanlık
sisteminin neden önerilmekte olduğu sorusuna cevap vererken sistemin
Türkiye’nin yeni anayasa düzeninde ihtiyaç duyduğu “daha çok özgürlük, daha
sınırlı devlet” denklemini ortaya koyacak bir özgürlükçü öneri olarak formüle
edilmesi gerektiği belirtilmelidir.
(4) Buna bağlı olarak, başkanlık
sisteminin yasama-yürütme-yargı kuvvetlerinin merkezî düzeyde birbirlerini
dengeleyip denetleyen bağımsız kurumlar olarak örgütlenmesini içermenin
yanında, yeni Türkiye anayasasında her biri kendi yasama organına ayrıca sâhip
olacak bölgesel/yerel yönetimlerin oluşturacağı bir adem-i merkeziyetçi yapı
içinde varolması gerektiği vurgulanmalıdır.
(5) Yine bu bağlamda başkanlık
sisteminin bölgesel/yerel birimlerin eşit temsiline dayalı bir “Senato”
kurumunu içereceği; Türkiye toplumundaki farklılıkların eşit temsiline imkâ
verecek biçimde düzenlenecek bu kurumun Başkan’da temerküz edecek olan yürütme
erkinin kritik icrâî tasarruflarına ilişkin bir denge ve denetleme odağı olarak
çalışacağı da ayrıca belirtilmelidir.
(6) Başkanlık sistemi tercihi ile
ilgili olarak vurgulanması gereken son fakat hayatî önemi olan bir nokta ise,
Türkiye’nin bugüne kadar sâhip olduğu “meclis hükûmeti” sisteminden başlayıp
“parlâmenter sistem”e dek uzanan ve odağında yasama organının üstünlüğü
ilkesinin yer aldığı siyasî geleneğinden çok farklı, bu bakımdan da yepyeni bir
sistem niteliği taşıyan “başkanlık sistemi”nin sadece anayasa kurallarıyla
yerleştirilmesinin mümkün olmayacağıdır. Başkanlık sistemi tercihi, burada
belirtilen özellikleriyle benimsenecekse, bunun siyasî hayatı düzenleyen diğer
yasal düzenlemelerle takviye edilmesi gerektiği açıktır. Bu gereklilik,
Türkiye’nin siyasî hayatına hâkim olan disiplinli parti gerçekliğini
dönüştürecek, bu dönüşümün bir katalizörü olarak seçim sistemini bireysel
temsile imkân verecek tarzda yenileyecek, siyasî partilerle toplumsal örgütler
arasındaki ilişkilerin yerel, bölgesel ve ulusal düzeylerde yeniden
yapılandırılmasının önünü açacak son derece köklü yasal reformlara işâret
etmektedir.
III. Parlâmenter Sistem Tercihi
Türkiye’nin Osmanlı geçmişi de
dâhil, tüm anayasal geleneğinde (1876, 1909, 1921, 1924, 1961 ve 1982)
parlâmenter sistemin temel özelliklerinin ağır bastığını söyleyebiliriz.
Kuşkusuz, 1876 târihli ilk anayasa bir “ferman anayasa”dır ve Padişah’ın
yetkileri neredeyse sınırsızdır ve nitekim sistemin parlâmenter niteliğinin oturması
için 1909 değişikliklerine kadar beklenmiş, arada 33 yıllık bir “istibdat
dönemi” yaşanmıştır. Bununla birlikte Kanun-ı Esasî’nin getirdiği sistem şeklen
de olsa “parlâmenter”dir. Kezâ, 1921 Teşkilât-ı Esasiye Kanunu ile getirilen
hükâmet sistemi, kuvvetler birliğine dayalı bir konavansiyon (meclis hükûmeti)
sistemidir ve bu sistem bir çok yönüyle 1924 Anayasası döneminde de muhafaza
edilmiştir ama, parlâmenter sistemin temelini oluşturan yasama organının
üstünlüğünün bir siyasî ve anayasal gelenek olarak Cumhuriyet dönemi boyunca
varlığını sürdürmesine katkıda bulunmuşlardır. 1982 Anayasası ise, parlâmenter
sistemin özelliklerini muhafaza etmekle birlikte, yetkili ama sorumsuz bir
Cumhurbaşkanı makamı ihdas etmekle bu gelenekten ciddî bir sapma içermekte ve
bugünkü sistem tartışmalarının temel gerekçesini oluşturan çelişkilere sâhip
bir anayasa olarak karşımızda durmaktadır. Konuyla ilgili değerlendirmelerimizi
daha sağlıklı bir biçimde yapabilmemiz bakımından parlâmenter sistemin tipik
özelliklerini öncelikle ortaya koymak ve sonra da dünya örnekli üzerinde durmak
yerinde olacaktır.
A) Bir Kavramsal Tip Olarak Parlâmenter Sistem
Târihî açıdan önce İngiltere’de
gelişmiş olan parlâmenter sistemin tipik özellikleri şöyle sıralanabilir: (1)
Yürütme organı (“Kabine” veya “Bakanlar Kurulu”, halk tarafından seçilmiş
temsilcilerden oluşan bir yasama organı içinden çıkmakta, demokratik
meşrûluğunu yasama organının “güveni”nden almaktadır. (2) Yürütme organı, hem
organik olarak ve hem de meşrûluk açısından bağlı bulunduğu yasama organına
karşı sorumludur ve ona hesap vermekle yükümlüdür. (3) Yasama organı, yürütme
organını kısmen (üyelerden birini veya birkaçını) veya tümüyle (“Bakanlar
Kurulu”nun tamamını) “güvensizlik oyu” ile düşürme yetkisine sâhiptir. (4) Buna
karşılık yürütme organının yasama organını feshetme veya yasama organını
yenileme yetkisi –somut bazı parlâmenter sistem örneklerinde zaman içinde
ortaya çıkmış bir durum olmakla birlikte- tipik olarak mevcut değildir. (5)
Devletin şekline göre Kral, Cumhurbaşkanı, vb. unvanlar alabilen “devlet
başkanı”, devletin kişiliğini temsil eden törensel bir makamı ifâde etmekte,
kural olarak yetkisiz ve dolayısıyla sorumsuz bir konumda bulunmaktadır. (6)
Devlet biçiminin cumhuriyet olduğu parlâmenter sistemlerde başkanın yasama
organı tarafından seçilmesi kural olmakla birlikte doğrudan halk oyuyla
seçildiği örnekler de bulunmaktadır. Kavramsal açıdan tipik durum, başkanın
nasıl işbaşına gelirse gelsin yetkisiz ve sorumsuz olmasıdır. (7) Parlâmenter
sistemin temel organı olan yasama, iki veya tek meclisli olabilmektedir.
B) Dünya Örneklerinin Değerlendirilmesi
Bugün dünya üzerinde parlâmenter
sistemle yönetilen seksene yakın ülke bulunmaktadır. (Bu sayıya Fransa başta
olmak üzere yarı-başkanlık sistemiyle yönetilen ülkeler dâhil değildir.)
Demokratik hukuk devletinin evrensel standardlarını yerine getirmeleri
bakımından değerlendirildiğinde pek çoğu Türkiye de dâhil olmak üzere “yarı
demokratik” olarak görünen bu ülkelerin ortaya koyduğu parlâmenter sistem
deneyimleri hakkında, belli başlı önemli noktalar açısından şu değerlendirmeler
yapılabilir:
(1) Siyasal istikrar açısından: Siyaset bilimi literatürü,
parlâmenter sistemlerin toplumsal, ekonomik ve siyasî krizlere karşı daha
dirençli olduğunu ve dolayısıyla da sistem çöküşünün ve demokratik rejimlerin
yerini otoriter diktatörlüklerin almasının parlâmenter sistemlerde daha az
görüldüğünü ortaya koymuş bulunmaktadır. Bu olgusal tesbit, özellikle
Türkiye’nin de içinde bulunduğu Avrupa demokrasilerinde en istikrarlı ve gelişmiş
demokrasilerin parlâmenter sistemle yönetilen anayasal (meşrûtî) monarşiler
olduğu gerçeğiyle ayrı bir anlam kazanmaktadır.
(2) Devletin üniter veya federal yapısı açısından: Dünya üzerindeki
devletler, yapılarına göre üniter veya federal devletler olarak ikiye
ayrılmakta ve bu iki tipin arasında üniter yapılı devletler içinde bölgesel
özerklik düzeyi oldukça yüksek yerel yönetimlere sâhip irimler oluşturmalarına
göre “bölgeli devlet” olarak adlandırılan bir üçüncü tip de bulunmaktadır. Bu
devlet yapılarının hükâûmet sistemlerine özellikle de Avrupa ülkeleri
bağlamında baktığımızda ise şu tesbiti yapabilmekteyiz: Parlâmenter sistemle
yönetilen ülkelerin azımsanmayacak bir bölümü aynı zamanda federal veya
“bölgeli üniter” devlet niteliğindedir. Dünya ülkelerinin üçte birine yakınının
hükûmet sistemini oluşturan başkanlık sisteminde ise ülkelerin kural olarak
“federal” veya “bölgeli-üniter” oldukları, üniter devlet yapısının istisnaî
olarak ve bazı küçük ölçekli veyâ ada devletleriyle sınırlı bulunduğu
görülmektedir.
(3) Tek veya iki kamaralı yasama organı açısından: Bu açıdan
bakıldığında, parlâmenter sistemle yönetilen devletlerde yasama organının tek
veya iki kamaralı olup olmaması hakkında genel bir kalıp bulmak güç
görünmektedir. Bununla birlikte Avrupa devletleri arasında istikrarlı ve
yerleşik demokrasiler olarak nitelendirebileceğimiz devletlerin büyük çoğunluğunda yasama organı iki kamaralı
olarak oluşmaktadır. Bir diğer tesbit ise, başkanlık sistemi ile parlâmenter
sistem arasındaki farka işâret edebilecek niteliktedir: Parlâmenter sistemde
yasama organıın tek veya iki kamaralı olup olmayacağı konusunda bir kalıp
(pattern) tesbit edilemezken, başkanlık sistemi söz konusu olduğunda yasama
organının iki kamaralı olması ve Senato niteliğindeki bir bölümün yürütme
erkini elinde bulunduran Başkan’ın icrâî tasarruflarını denetleyici ve
gerektiğinde Başkan’ı yargılayacak bir kurum olarak mevcut bulunduğu sonucuna
varılabilmektedir.
(4) Devlet Başkanının halk oyuyla seçilmesi bakımından: Devlet başkanının
halk oyuyla doğrudan seçilmesi başkanlık sisteminde kural, parlâmenter sistemde
ise istisnadır. Yine Avrupa örnekleri açısından bakıldığında, parlâmenter
sistemle yönetilen Finlandiya, Avusturya, İrlanda gibi istisnaî örneklerde
devlet başkanının halk oyuyla seçildiği görülmektedir.
C) Türkiye Açısından Bir Değerlendirme
Parlâmenter sistem tercihi
açısından Türkiye ile ilgili bir değerlendirmede şu hususların altını çizmek
gerekmektedir:
(1) Târihî olarak bakıldığında
Türkiye, 1876 Kanun-ı Esâsî’sisnden beri parlâmenter sisteme yakın bir hükûmet
geleneğine sâhiptir diyebiliriz. Bu, özellikle anayasa kurallarının biçimsel
görünümü itibâriyle böyledir. Örneğin, daha önce de vurguladığımız üzere bir
“ferman anayasa” niteliğindeki 1876 Anayasası’nda Padişah’ın sorumsuzluğunun
yanı sıra, Meclis-i Mebusan ve Meclis-i Ayan’dan oluşan iki kamaralı “Meclis-i
Umumî” ile Padişah tarafından atanan yürütme organı (hükûmet) arasında doğrudan
organik bir bağ yoktu. 1909 değişiklikleriyle hükûmetin parlâmentoya karşı sorumlu
olduğu esası benimsendiğinde sistem de parlâmenter bir niteliğe kavuşmuş oldu.
1921 Anayasası ise, olağanüstü bir dönemde (Millî Mücadele) olağanüstü
yetkilerle kurulmuş olduğunu kabûl eden BMM’nin “halkın kendi mukadderatını
bizzat ve bilfiil” eline alması esasını benimseyen “millî hâkimiyet” fikrine
dayanmakta, bu bakımdan yasama, yürütme ve yargı erklerini keni elinde topluyan
bir “konvansiyon”du. Bu sistemde bakanlar (vekiller) BMM adına işgörmekteydiler
ve BMM tarafından azledilebiliyorlardı. Cumhuriyet’in ilânından sonra bir
Cumhurbaşkanlığı makamı kuran ve bununla birlikte Cumhurbaşkanı tarafından
atanan Bakanlar Kurulu’nun TBMM’nin güvenoyuna bağlı olarak görev yapması
usûlünü getiren 1924 Anayasası yasama organının üstünlüğüne dayaan 1921 sistemini
parlâmenter sisteme yakınlaşan bir kurumsal yapı içinde devam ettirmişti.
Burada kritik anayasa hükmü, yasama yetkisini elinde bulunduran TBMM’nin millî
egemenliğin “yegâne tecelligâhı” olarak belirtilmesiydi. 1961 Anayasası bu
kuraldan ayrılmış ve millî egemenliğin TBMM de içinde olmak üzere anayasada
belirtilen yetkili organlar tarafından kullanıldığını hükme bağlamıştı ki, 1982
Anayasası’nın da aynı yolu izlediği bilinmektedir. Özetle belirtmek gerekirse,
1909-1921-1924-1961-1982 târihleriyle köşetaşları belirlenen Türkiye’nin
anayasal geleneğinde kavramsal tipe uygunluk anlamında parlâmenter sisteme en
yakın düşen anayasa düzeni 1961 Anayasası omuştur. 1982 Anayasası, güçlü ve
yetkili bir cumhuraşkanlığı makamı kurmak suretiyle parlâmenter sistemden
sapmış ve bu sapmayı cumhurbaşkanının sorumsuzluğunu muhafaza etmek suretiyle
hukuken kabûl edilmesi mümkün olmayan bir düzen kurmak istemiştir.
(2) Biçimsel anayasa kurallarının
ötesine geçerek, sosyolojik ve siyasî gerçekliğe gözümüzü çevirecek olursak,
Padişah’ın mutlak egemenliğini sınırlandırmak anlamında bir meşrûtî monarşi
anayasası olmak bakımından yetersiz kalan 1876 bir kenara bırakılırsa, 1909
değişiklikleriyle getirilen parlamentarizme yakın düzen İttihat ve Terakki
Cemiyeti’nin fiilî hâkimiyetinin kurulmasıyla (tek-parti diktatörüğü ile)
hayata geçirilememiş; 1924 Anayasası dönemine ise Atatürk, İnönü ve
Bayar-Menderes gibi siyasî önderlerin güçlü kişilikleri siyasi haya belirleyici
damgalarını vurmuş ve sistemin meclis üstünlüğü ilkesine dayalı ve bu açıdan
parlâmentarizme yakınlaşan eğilimleri geri plânda kamıştır. 1961 Anayasası
döneminde ise tipik bir parlâmenter düzen hedeflenmiş gibi görünse de, Türkiye
siyasetinin târihî ve sosyolojik özellikleri sistemi parlâmenter görüntü
altında bürokratik vesâyetçi bir otoriterizm (veya bir diğer ifâdeyle
Bonapartizm) kalıbına daha yakın bir niteliğe büründürmüştür. 1961-1980
döneminde tümü emekli asker (daha doğrusu Genelkurmay Başkanı) olan
cuhurbaşkanları, kritik siyâsî kararların alınmasında ya doğrudan ya da Millî
Güvenlik Kurulu Başkanlığı yaparak dolaylı bir biçimde belirleyici olmuşlardır.
Bu vesâyet mekanizması 12 Mart 1971 değişiklikleriyle daha da belirginleşmiş ve
nihâyet 1982 Anayasası ile tüm kurumsal ayrıntılarıyla tamamen pekiştirilmiştir.
Bu açıdan bakacak olursak, Türkiye’nin parlâmente yönetim geleneğinin çok uzun
bir süre ağır bir otoriter bürokratik vesâyetin belirleyiciliği altında ezilmiş
olduğunu söyleyebiliriz.
(3) Bununla birlikte, Türkiye’nin
bugün geldiği yeni anayasa noktasında hükûmet sistemi tercihi bakımından
yapılabilecek tercihler arasında “parlâmenter hükûmet” sisteminin başkanlık
sistemine göre daha elverişli bir konumda olduğunu söyleyebiliriz. Bunun
nedeni, parlâmentarizmin aksine, Türkiye’de başkanlık sisteminin tipik
kavramsal özelliklerine uygun bir tâihiî müktesebâtın, siyasî kültür
özelliklerinin ve kamu yönetimi geleneklerinin olmayışıdır. Kaldı ki, başkanlık
sistemi, istisnaî Amerikan başarısı dışında, hem demokratik özgürlükçü hukuk
devletinin sağlam bir biçimde kurumsallaşması ve hem de siyasî istikrar
yönlerinden iyi bir târihî sicile sâhip değildir.
IV. Yarı-Başkanlık Sistemi veya “Partili Cumhurbaşkanı”
Hükûmet sistemi tartışmalarında
gündemde olan ve son zamanlarda giderek daha çok dile getirilen seçenek
“yarı-başkanlık sistemi” veya “partili cumhurbaşkanı”dır. Yarı-başkanlık
sistemi, 1958 târihli Fransa V. Cumhuriyet Anayasası’nda 1962’de yapılan
yapılan değişiklikler sonucunda oluşmuş olan ve ilk kez 1959”da gazeteci Hubert
Beuve-Méry tarafından telâffuz edilmiş, akademik olarak da
ünlü siyaset bilimci Maurice Duverger tarafından 1970’lerden itibâren
geliştirilmiş, daha sonra da pek çok siyaset bilimi ve kamu hukukçusu
tarafından üzerinde durulmuş olan bir terimdir. Burada konuyla ilgili
literatürün tamamını kapsama iddiasından uzak bir biçimde, yarı-başkanlık
sisteminin akademik dünyada üzerinde birleşilmiş olan temel unsurlarını şöyle
belirtebiliriz: (1) Halk tarafından doğrudan seçimle işbaşına gelen ve
parlâmenter sistemdeki sembolik konumunun çok ötesinde icrâî yetkilere sâhip
bir cumhurbaşkanı ile birlikte (2) parlâmenter sisteme göre oluşmuş başbakan ve
bakanlardan oluşan ve varlığı cumhurbaşkanının değil parlamentonun güvenine
dayanan bir “bakanlar kurulu” bulunmaktadır ve ayrıca (3) cumhurbaşkanının
parlâmentoyu feshetme yetkisi vardır.
Bu tanıma
göre bakıldığında, günümüz dünyasında yarı-başkanlık sistemi ile yönetilen
ülkelerin sayısı 30’un biraz altındadır. Bunlar arasında yer alan Avrupa
ülkeleri ise, Fransa dışında, Portekiz, Romanya, Rusya, Ukrayna gibi istisnaî
denebilecek ve demokratik hukuk devleti açısından örnek oluşturmaları pek de
mümkün görünmeyen ülkelerdir.
Burada belki bir örnek olarak en
çok akla gelen ülke olan Fransa üzerinde biraz durmak gerekmektedir. Fransız
yarı-başkanlık sistemi, 1958 târihli V. Cumhuriyet Anayasası öncesinden
itibâren yüz yılı aşan oldukça istikrarsız bir siyasî gelişme gösteren
Fransa’nın özel koşullarında ve General de Gaulle’ün göreve gelmesi sırasında
yapılan bir anayasal değişiklikle ortaya çıkmıştır. O târihe kadar oldukça
istikrarsız bir demokrasi profili ortaya koymuş olan Fransa’da siyâsî istikrar,
yarı-başkanlık sisteminde yetkili ve sorumlu bir makam hâline gelen
Cumhurbaşkanı ile Başbakan arasında çıkabilecek bir krizi “cohabitation” adı verilen
birlikte yaşamayı mümkün kılan centilmenlik anlaşması bağlamında siyasî (hukukî
olmayan) formüllerle aşmayı başarmıştır.
Türkiye’de
dile getirilmekte olan “partili cumhurbaşkanı” önerisi de, esas itibariyle,
Cumhurbaşkanı’nın sâhip olduğu ve tipik parlâmenter sistemlerdekinden çok daha
geniş olan yetkileri bağlamında düşünüldüğünde, sonuçta “yarı-başkanlık
sistemi” ile örtüşecek olan bir öneridir. Bu bağlamda, nasıl Fransa General de
Gaulle’ün güçlü siyasî kişiliğinin biçimlendirdiği bir anayasal sisteme târihî
nedenlerle sâhip olmuş ve sistem sonradan yarı-başkanlık olarak adlandırılmış
ise, Türkiye’de de târihî şartlar, yakın gelecekte Türkiye’ye özgü bir yarı
başkanlık sisteminin “partili cumhurbaşkanı” adıyla hayata geçirilmesine yol
açabilir. Bu ihtimal ciddîyetini korumakla birlikte, bu bağlamda düşünülen
alternatifin demokratik tecrübe içinde parlak ve özenilecek bir yere sâhip
olmadığını belirtmek gerekmektedir.
SONUÇ
Bu rapora konu olan Türkiye’nin
hükûmet sistemi tercihinin ne olması gerektiği ile ilgili tartışma hakkında:
(1)
Türkiye’nin birçok bakımdan biçimsel kalmış olsa da
parlamenter sisteme daha yatkın bir demokratik tecrübesi vardır. Siyasi
partilerle ilgili hukuki ve sosyolojik birikim ile seçim sistemi tecrübeleri,
başkanlık sisteminin gereklerine uygun değildir.
(2)
Parlâmenter sistem, genel olarak demokratik siyasi
istikrar bakımından daha uygun bir sistemdir. ABD örmeği dışındaki dünya
tecrübesi başkanlık sisteminin istikrarlı bir demokrasi bakımından elverişli bir
sistem olduğunu ortaya koymuş değildir. Akademik literatür, güçlü bir baskın
yargıyla, ABD sisteminin başka ülkeler tarafından benimsenmesinin ABD’ndeki
gibi bir başarı öyküsü üretmediği ve üretme ihtimalinin düşük olduğu sonucuna
varmış durumdadır.
(3)
Bununla birlikte, Türkiye’nin yeni anayasa düzenini
inşa ederken izleyebileceği yol,
(a)
temel haklar ve hürriyetlerle ilgili tüm uluslar arası
standartları tavizsiz ve çekincesiz bir biçimde benimsemek,
(b)
adem-i merkeziyetçiliği yerel yönetim birimlerine
(bölgelere, illere ve il’den küçük diğer birimlere) yasama yetkisi vererek
temel anayasal örgütlenme ilkesi haline getirmek,
(c)
yargının siyasi iktidara karşı bağımsızlığını özellikle
yargıç güvencesi ve doğal yargıç ilkeleri uyarınca, tam olarak gerçekleştirmek
önkoşullarına uyulması kaydıyla
parlâmenter, başkanlık veya yarı-başkanlık yahut partili cumhurbaşkanlığı
sistemlerinden herhangi biri yönünde olabilir.
(4)
Tercih parlâmenter sistem yönünde olursa, bu durumda
Cumhurbaşkanı’nın mevcut yetkilerini (a) tamamen tasfiye edip, sembolik ve
yetkisiz/sorumsuz bir Cumhurbaşkanlığı makamı oluşturmak veya (b) halk
tarafından seçilen Cumhurbaşkanını Finlandiya örneğinde olduğu gibi dış
politika alanında yetkili ve sorumlu kılmak seçenekler arasındadır. Her halükârda
Cumhurbaşkanı parlamenter sistemde bugünkü garip “yetkili ama sorumsuz”
konumunu sürdürmemelidir.
(5)
Tercih başkanlık sistemi yönünde olursa:
(a)
Başkanın yürütme organı olarak yetkisinin yasaları
uygulamakla sınırlı olduğu, yasa ile düzenlenmemiş konularda düzenleme
yapamayacağı açıkça belirtilmelidir.
(b)
Başkan ile yasama organının seçim dönemleri farklı
olmalıdır.
(c)
Yasama organı iki meclisli olmalı, bölge veya il
yönetimlerinin eşit sayıda temsilci tarafından temsil edileceği yasama bölümü
(Senato) Başkan’ın icrai tasarruflarını denetlemeli ve onaylamalıdır.
(d)
Seçim sistemi dar bölge ve bireysel temsili mümkün
kılacak biçimde ve barajsız olarak düzenlenmeli, siyasi partiler parti
disiplini güçsüzleştiren normlara tabi olarak yeniden yapılandırılmalıdır.
(e)
Yasama ile yürütme (Başkan) birbirlerini feshedememeli,
birbirlerinin seçimleri hakkında karar alamamalıdır.
(f)
Olağanüstü yönetim usulünün gerekip gerekmediği
konusunda, vazgeçilmez temel hak ve özgürlük ilkelerine bağlı ilke ve kurallar
saklı kalmak kaydıyla, son karar ve onay mercii Senato olmalıdır.
(6)
Tercih yarı-başkanlık veya fiilen aynı sonucu doğuracak
biçimde “partili cumhurbaşkanı” yönünde olursa, yukarıda Başkanlık sistemi ile
ilgili a, b, c koşulları yine geçerlidir. Bunlara ek olarak Cumhurbaşkanı ile
yasama organının birbirlerini fesih yetkileri de düzenleme altına alınmalıdır.
Ancak, Türkiye’nin Cumhurbaşkanı ile Başbakan’ın birlikte yürütme erkini
paylaştıkları böyle bir sisteme geçmemesi daha doğru olacaktır.
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder