Anayasa Değişikliği Teklifinde Yer Alan Cumhurbaşkanlığı Kararnâmesi Üzerine Bâzı Tesbitler ve Eeştiriler
TBMM’nin gündeminde olan anayasa değişikliği teklifinin
en sorunlu yanlarından biri, belki de birincisi “Cumhurbaşkanlığı
kararnâmesi”dir. Teklif edildiği hâliyle “Cumhurbaşkanlığı kararnâmesi”, hem
teklifin nasıl bir “sistem” öngördüğünü ve hem de içinden çıkılması mümkün
olmayan ne gibi sorunlara yol açacağını göstermektedir. Şöyle ki:
Teklif, Anayasa’nın “Cumhurbaşkanı’nın yetkileri” ile
ilgili 104. Maddesini yeniden düzenlemekte ve bu düzenleme bağlamında şu hükmün
getirilmesini önermektedir: “Cumhurbaşkanı yürütme yetkisine ilişkin konularda
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir”.
Teklif, Cumhurbaşkanlığı kararnâmesinin (CBK) sınırlarını
şöyle belirtmektedir: (1) Konu bakımından: “Anayasa’nın ikinci kısmının birinci
bölümünde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümünde
yer alan siyasi haklar ve ödevler” CBK ile düzenlenemez. (2) Yine konu
bakımından: “Anayasa’da münhasıran kanunla düzenleneceği öngörülen konularda”
CBK çıkarılamaz. (3) Kânunlarla CBK arasındaki ilişkiler bakımından: CBK “ile
kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde kanun hükümleri uygulanır” ve
TBMM’nin “aynı konuda kanun çıkarması durumunda CBK hükümsüz hale gelir.”
Buradan açıkça anlaşılıyor ki Teklif, CBK ile kânunları
eşdeğer normlar olarak görmektedir. Kaldı ki Teklif, mevcut Anayasa’daki “kânun
hükmünde kararnâme” kurumunu da kaldırmakta ve yerine CBK’ni getirmektedir. Bu,
Teklif ile birlikte Bakanlar Kurulu’nun (BK) kaldırılması, yerine sâdece
Cumhurbaşkanı’nın (CB) kişisel olarak yürütme organı hâline geldiği bir
sistemin hedeflenmesinin de sonucudur. Ama, çok hayatî önemi bulunan bir
farkla: mevcut Anayasa’da BK’nun KHK çıkarabilmesi için TBMM’den bir “kânunla”,
sınırlı amaçlar için sınırlı konularda ve belirli bir süre ile kısıtlanmış
olarak “yetki alması” ve BK
tarafından çıkarılacak olan KHK’lerin TBMM
tarafından onaylanması gerekmektedir. Teklif, KHK yerine geçen CBK için “yetki
kanunu” ve “TBMM onayı” şartlarını ortadan kaldırmaktadır. Herhâlde “kuvvetler
ayrılığı”nın bir gereği olarak düşünülmüş olsa gerek! Kanımca tam aksine,
yürütme organına yasama yetkisi verme anlamında bir öneri ile karşı karşıya
bulunduğumuz açıktır. Bakalım:
(1)
Önce bir noktayı belirtelim: Kânun da kânun hükmünde
kararnâme de “aslî düzenleme” niteliğindeki hukuk kurallarıdır. Bu kurallardan
kânun niteliğinde olanları çıkarma, yâni “yasama yetkisi” TBMM’nindir. “KHK”
ise bir karma işlemdir: KHK’yi yapan “yürütme organı” yâni BK’dur, ama TBMM
tarafından yetkilendirilmiş olması ve çıkarılan KHK’nin onaylanması
şartlarıyla. Neden? Çünkü Anayasa’nın 7. maddesine göre “Yasama yetkisi Türk Milleti adına
Türkiye Büyük Millet Meclisi’nindir. Bu yetki devredilemez.”
(2)
Oysa Teklif, Türkiye’nin hükûmet sistemini değiştirmeyi
hedeflemekte ve bu bağlamda BK’nu kaldırarak “yürütme yetkisi”ni CB’na vermeyi
amaçlamaktadır. Buna uygun olarak da, KHK yerine CBK’nin geçmesini
düzenlemektedir. Ancak bunu yaparken, CBK için TBMM’den yetki alınması ve
çıkarılacak CBK’inin TBMM tarafından onaylanması şartlarını kaldırmaktadır.
Dolayısıyla Teklif, CBK adı altında CB’na, yâni yürütme organına “aslî
düzenleme yetkisi” yâni “yasama yetkisi” vermiş olmaktadır. Bu o kadar
belirgindir ki, belirli sınırlara bağlı kalmak şartıyla, her konuda ve her
zaman, yasama organının onayına da bağlı olmaksızın CBK çıkarılabilecektir.
Böylece CBK çıkarma yetkisi aynen yasama yetkisi gibi “aslî ve genel düzenleme
yetkisi” olarak düzenlenmektedir. Bu durumda, Anayasa’nın 7. maddesi
değiştirilmesi istenen maddelerden olmadığı için, Teklif’in kânunlaşması
hâlinde Anayasa’nın 7. maddesi ile 104. maddesindeki CBK çıkarma yetkisi
arasında bir “çatışma”, daha doğrusu 104. madde hükmünün 7. maddeye aykırılığı
sorunu ortaya çıkacaktır. Yürütme organına yasama yetkisi vermenin, “kuvvetler
ayrılığı” getirmek isterken “kuvvetler birliği”ne yönelmek gibi bir garâbetin
ortaya çıkması da cabası!
(3)
CBK ile ilgili bir diğer önemli husus da şu: Teklif,
CBK’nin Anayasa’da “münhasıran kanunla düzenleneceği öngörülen konularda”
çıkarılamayacağını belirtmektedir. Bu konular hangileridir? Bir kere,
Anayasa’da “ancak kânunla düzenlenir” ibâresinin geçtiği konuların “münhasıran
kanunla düzenlenecek konular” olarak öngörüldüğünü söyleyebiliriz. Buna göre:
A. Anayasa’nın 13. maddesi, temel hak ve hürriyetlerin
“ancak kanunla sınırlandırılabileceği”ni düzenlemektedir. Bu, bir “genel
hüküm”dür ve Anayasa’nın “Temel Haklar ve Ödevler” başlığını taşıyan 12-74.
Maddeleri arasında düzenlenmiş bulunan bütün “İkinci Kısım” hükümleri için
geçerlidir. Yâni, 13. Madde hükmüne göre
“Temel Haklar ve Ödevler” başlığını taşıyan ikinci kısımdaki hiçbir hak için
CBK çıkarılamaması gerekir.
B. Oysa Teklif, CBK ile düzenlenemeyecek konuları
belirtirken, “Anayasa’nın ikinci kısmının birinci bölümünde yer alan temel
haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar
ve ödevler” ifâdesini kullanmaktadır. Burada bir yanlışlık vardır. Anayasa’nın ikinci kısmının birinci
bölümünde “temel haklar” değil “genel hükümler” yer almaktadır. Bu durumda,
Teklif’i kaleme alanların Anayasa’nın ikinci kısmının birinci bölümünden
haberdar olmadıkları sonucuna varmamıza neden olmaktadır. Teklif’in bu yanlışa
rağmen yasalaşması durumunda şöyle bir iç çelişki ortaya çıkacaktır: Teklif,
bir yandan Anayasa’nın ikinci kısmının üçüncü bölümünde yer alan “sosyal ve
ekonomik haklar ve ödevler” ile ilgili olarak CBK çıkarılabileceğini
öngörmekte, diğer yandan Anayasa’da (İkinci Kısım, Genel Hükümler, 13. madde
uyarınca) münhasıran kânunla düzenlenecek konular arasında bulunan “sosyal ve
ekonomik haklar ve ödevler” ile ilgili CBK çıkarmasını yasaklamaktadır.
Özetle
Teklif, yasalaştığı takdirde, sâdece Anayasa’nın kendi içinde birbirine aykırı
hükümler (7. ve 104. maddeler gibi) oluşturmakla kalmayacak, değiştirilmiş
hükümler arasında da çözülmesi mümkün olmayan bir çelişki, bir uyuşmazlık
oluşacaktır.
C. Anayasa’nın 38. Maddesi “ceza ve ceza yerine geçen
güvenlik tedbirleri” “ancak [yâni münhasıran] kânunla düzenlenir” dediğine göre
ve herhâlde bu açık olduğuna göre, Teklif yasalaştığında, CBK ile cezâ ve cezâ
niteliğinde tedbirlerle ilgili düzenlemeler yapılamayacağına da emin
olabiliriz.
D. Anayasa’nın 68. Maddesi “yükseköğretim kurumları elemanlarının
siyasî partilere üye olmaları ancak [yâni münhasıran] kanunla düzenlenir”
demektedir. Buna göre de, bu konuda CBK çıkarılamayacağını kabûl etmiş oluyoruz.
E. Şimdi, gelelim bir diğer önemli ve kanımca sorunlu
değişiklik teklifine: Anayasa’nın 123. maddesi, devletin idârî örgütlenmesinde “idârenin
kânunla düzenlenmesi” anlamında “kânûnîlik” ilkesini benimsemiş bulunmaktadır.
Buna karşılık Teklif, Anayasa’nın 126. maddesinde, kânunîlik ilkesi uyarınca
yer alan “kanunla düzenlenir” fıkrasının yerine “Merkezi idare kapsamındaki
kamu kurum ve kuruluşlarının; kuruluş, görev, yetki ve sorumlulukları
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenir” hükmünün geçirilmesini
önermektedir.
F. Bu bağlamda, bir diğer noktayı da belirtmek
gerekmektedir: Anayasa, “idârenin bütünlüğü” ve “merkezden ve yerinden yönetim”
yanında yer verdiği “kamu tüzel kişiliği” ile ilgili olarak şu hükmü
getirmektedir: “Kamu tüzel kişiliği ancak kânunla veya kânunun açıkça verdiği
yetkiye dayanılarak kurulur.” Teklif, buradaki “kanunun açıkça verdiği yetkiye
dayanılarak” ibâresini çıkarmakta ve yerine “Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle”
ibâresini geçirmeyi hedeflemektedir.
G. Dolayısıyla, (E) ve (F) şıklarında yer alan önerilerin
iki anlamı vardır: Birincisi, CBK ile ilgili genel tesbitimi te’yid etmesidir.
Yâni, merkezî idâreye ek olarak kamu tüzel kişiliğinin de “kânun” ve “kânunun
açıkça verdiği yetki” yerine doğrudan CBK ile düzenlenebilmesi, bu Teklif
açısından CBK’nın bir “yasama işlemi” olan kânun ile eşdeğer görüldüğünü kanıtlamaktadır.
İkinci olarak, bu iki önerinin Anayasa’nın 123. Maddesinde idârenin kânunla
düzenleneceğini emreden (kânunîlik) ilkesine aykırılık anlamına geldiğidir.
H. Anayasa’nın kendi içinde çelişki yaratmanın yanı sıra,
Teklif yasalaşırsa devlet örgütlenmesinin kontrolü, bütünüyle bir kişi ile
özdeşleşmiş olan yürütme organının inisiyatifine bırakılmış olacaktır.
(4)
CBK ile ilgili belirtilmesi gereken son nokta, denetim
ile ilgilidir. Adı önce “Türk/Türkiye tipi başkanlık” sonra kamu (anayasa)
hukuku bakımından içerikten yoksun bir ifâde olan “Cumhurbaşkanlığı sistemi” diye
konulmak istenen, sunuluşunda “kuvvetler ayrılığı” vurgusu da yapılan bu
Teklif, CBK’lerinin denetlenmesi konusunda büyük bir belirsizlik içermektedir.
A. Bir kere, Teklif yasalaştığı takdirde, yürütme organı
üzerinde yasamanın denetimi neredeyse tümüyle ortadan kalkmaktadır. Anayasa’da
“ancak kanunla düzenlenir” ibâresinin geçtiği ve biri (13. madde) yukarıda
belirtmeye çalıştığım üzere çelişkili olarak Teklif’e yansımış olan üç madde
dışında, her konuda TBMM’den yetki almaksızın CBK çıkarılabileceğine ve bu
kararnâmeler TBMM onayına tâbi bulunmayacağına göre, CBK’nin denetiminde bir
tek yargı yolu seçeneği kalmaktadır.
B. Teklif’in yargının düzenlenmesinde CB’na verdiği
ağırlıklı yetki ve rol ve bunun yargı bağımsızlığına etkisini şimdilik bir
yana, CBK ile ilgili olarak hangi yargı merciine gidileceği belirsizdir.
Teklif, doğru bir yaklaşımla, CB’nın tek başına yapacağı işlemlere karşı yargı
yolunu kapatan Anayasa hükmünü ilga etmektedir. Kuşkusuz, yürütmenin bütün
işlemlerinin tek başına CB işlemi olacağı düşünüldüğünde, bu gereklidir. Ancak,
CBK ile ilgili olarak Anayasa Mahkemesi’ne (AYM) mi, yoksa idârî yargıya mı
gidilecektir? Teklif, Anayasa’nın 148. Maddesindeki KHK tâbirini CBK ile
değiştirmek suretiyle CBK’lerinin AYM tarafından denetlenebileceğini düzenlemiş
olmaktadır. Bu, bir yandan CBK’nin “kânun” hükmünde ve niteliğinde olduğunu
ikrar ve te’yid etmekte, diğer taraftan da bu nitelikte olmayan ve dolayısıyla
da AYM tarafından denetlenmesi mümkün olmayan CBK’lerin diğerlerinden nasıl
ayırdedilecekleri ve hangi yargı mercii tarafından denetlenebileceği
hususlarını da belirsiz bırakmaktadır.
C. CBK’nin “yargısal denetimi” ile ilgili bu belirsizliğin
yanı sıra, mevcut Anayasa düzeninde üçlü kararnâme ile düzenlenen yürütme
organı işlemlerinde “sorumluluk” hususunun düzenlenmemiş olması ayrıca dikkat
çekmektedir. Teklif, Cumhurbaşkanı’nı yürütme organı hâline getirirken,
sorumluluk olarak sâdece “cezâî sorumluluk” hususunu düzenlemiş ve burada da
Cumhurbaşkanı’nın yargılanmasını son derece zorlaştırıcı hükümlere yer
vermiştir. Bu, ayrıca tartışılacak bir konudur. Ancak, Teklif’te yürütme (icrâ)
organı olarak Cumhurbaşkanı’nın siyasî sorumluluğunun hiçbir biçimde
düzenlenmemiş olması, demokratik hukuk devleti ilkesine açıkça aykırıdır.
Cumhurbaşkanı’nın aynı zamanda yürütme organı olduğu bütün sistemlerde yürütme
yetkisinin kullanımında tâkip edilen siyâsî çizginin, tercihlerin yürütme
dışındaki bir diğer siyasî organ olan ve toplumun seçimle belirlediği
temsilcilerinden oluşan yasama organının onayına ve denetimine açık olması
şarttır. Teklif, mevcut Anayasa düzeninde yer alan ve BK üyelerini hükûmet
icraatından birlikte sorumlu tutan düzenlemeyi yürürlükten kaldırmakta ama BK
yerine geçmesini öngördüğü Cumhurbaşkanı’nın siyâsî sorumluluğuna hiç yer
vermemektedir. Yetki-sorumluluk birlikteliğini yok eden böyle bir Teklif’in
demokratik devlet anlayışıyla bağdaşması imkânsızdır.
(5)
SONUÇ : Teklif, kendi içinde çelişkilidir. Teklif,
yasalaştığı takdirde Anayasa’nın belirli maddeleri birbirleriyle çelişkili hâle
geleceklerdir. Teklif, salt bu nedenle Anayasa’yı değersiz, tutarsız bir
kurallar yığınına dönüştüreceği için, Türkiye Cumhuriyeti’nin hukuk devleti
olma niteliği ile bağdaşmamaktadır. Bu anlamda “Anayasa’ya aykırı bir anayasa
değişikliği teklifi” ile karşı karşıya bulunduğumuz söylenebilir. Buna, yasama
yetkisi verilen tek kişilik yürütme organına “cezâî” olan dışında hiçbir
sorumluluk yüklenmemesi ve bu organın hiçbir etkin denetim mekanizmasıyla
dengelenmemesi eklendiğinde, ortaya “demokratik hukuk devleti” olarak
nitelemenin imkânsız olduğu bir iktidar ve yönetim tarzının çıkacağı âşikârdır.
Levent Köker
